整合归并涉农资金“四轮驱动”助力脱贫攻坚司爽

侯小娜 李建民

[摘 要]整合归并财政涉农资金对于贫困地区精准扶贫、提升效益、如期实现脱贫攻坚战具有重大的战略意义。为集中资源打赢这场脱贫攻坚战，我省启动了新一轮的财政涉农资金整合归并工作，为极响应国家要求与号召，出台了一系列相关政策措施，支持贫困县围绕主要问题，将脱贫成效作为导向，以脱贫摘帽为目标，以扶贫规划为指导，以重点扶贫项目为平台整合归并涉农资金，提高涉农资金使用的精准度和效益性，确保如期完成脱贫攻坚任务。

[关键词]财政涉农资金;整合归并;“四轮驱动”

[中图分类号]F323.8 [文献标识码]A

1 整合归并涉农资金的时代背景

1.1 整合归并涉农资金提高财政资金使用的效益性

近年来，我国在涉农资金方面的项目管理体制，一直沿用的是传统的职能式项目管理体制，这就使财政涉农资金在进一步整合统筹方面存在一些问题。其中，渠道广、项目繁杂、投入无重点、管理混乱等问题尤为突出。随着国家财政涉农资金在贫困地区的投资力度不断加大，这种传统的管理体制造成的如政府权力部门“一刀切式”、“打酱油的钱不能买醋”、资金使用分散碎片化、项目随意化等问题日益明显，严重影响了资金使用的效益性和政策实施效果。为着力解决上述问题，我国于2016年发布《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，同时启动了新一轮的财政涉农资金整合工作。统筹整合财政涉农资金，可以进一步解决财政涉农资金“九龙治水”问题，促进财政涉农资金依法依规整合，充分发挥财政涉农资金的聚合效应。

1.2 整合归并涉农资金促进脱贫攻坚战的稳步进行

党的十九大中明确提出“要坚决打赢脱贫攻坚战;确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”。随着脱贫攻坚战进程的不断加深，深度贫困地区和重度贫困问题日益突出，这已成为脱贫攻坚战中必须要早日攻破的问题。这次财政涉农资金整合归并工作，聚焦深度贫困地区，坚持严格进出程序，做到扶贫对象精准、脱贫成效精准，把“六个精准”落实到扶贫工作的各个方面各个环节。同时注重脱贫规划，着重发展重点项目，对于相近的、类似的项目资金，有一定的整合归并能力，撬动引导金融资本和社会资金进入扶贫开发领域，为脱贫攻坚战提供财政资金外的资金保障。

1.3 整合归并涉农资金保障乡村振兴战略的顺利实施

乡村振兴战略提出的总体要求，就是坚持农村优先发展，按照实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，推动城乡一体、融合发展，推进农业农村现代化。多年以来，中央领导一以贯之坚持“三农”，关注“三农”问题，心系人民，将农村精准扶贫作为“三农”工作的核心来抓。按照最新的中央一号文件的内容，要将产业体系、生产体系、经营体系全部实现现代农业的要求，三种体系紧密关联，相辅相成，共同成为当代农业体系的重要支撑。简括地说，实现产业繁荣发展，就是要促进农村中第一、二、三产业的相互融合。那么，这次财政涉农资金整合归并与推进农村第一、二、三产业融合是相切合的。“按照党的十九大提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，明确实施乡村振兴战略的目标任务是，到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成;到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现;到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。”因此，为实现稳步实施乡村振兴战略的要求，就要在融合农村第一、二三产业时，着力发展农村新产业、新业态。其中主要有乡村观光旅游休闲产业、“互联网+”农村电商产业、农产品深加工业、农业生产性服务业等四大产业。在聚焦农民问题的同时，一定要聚焦新型农业经营主体，与此同时，各类企业，也要帮助普通农民实现和市场的时时对接，要让农民在现代农业发展过程中有所获得。

2 河北省涉农资金整合归并的成效

2016年，河北省将全省62个扶贫开发重点县纳入统筹整合使用财政涉农资金试点范围。扶贫开发投融资项目资本金1亿元，农业扶贫开发创业引导基金0.3億元。其中，利用省级财政扶贫资金安排易地扶贫搬迁资金（地方债）88000万元，此项资金作为资本金注入河北易地扶贫搬迁开发投资有限公司，撬动中国农业发展银行和国家开发银行资金，主要用于建档立卡9万贫困人口的易地扶贫搬迁工程。

2017年，河北省按照国家要求进一步加大对涉农资金的投入。其中，中央财政扶贫资金总量264644万元：①中央资金易地扶贫搬迁贴息资金6170万元;少数民族发展资金7815万元，以工代赈资金17800万元，国有贫困农场扶贫资金1699万元，国有贫困林场扶贫资金1889万元;②省级财政扶贫资金总量327500万元，易地扶贫搬迁项目资本金195000万元;扶贫开发投融资平台资金49000万元;第三方评估费710万元;扶贫开发信息平台维护费60万元;中国扶贫杂志订阅年费108万元。与2016年度决算相比，一般公共预算财政拨款本年收入增加140869.71万元，增长133%，增加原因主要是调整扶贫开发投融资平台资本金和调增省级财政扶贫资金易地搬迁资本金。本年支出增加140871.73万元，增长133%，增加原因主要是调整扶贫开发投融资平台资本金和调增省级财政扶贫资金易地搬迁资本金。

2018年以来，京津的19个区结对帮扶我省张家口、承德、保定的28个县，其中贫困县27个，实现了对张承保国定贫困县帮扶全覆盖。京津安排财政帮扶资金12.89亿元，我省安排配套资金2.8亿元。目前，张承保3市脱贫攻坚取得积极进展，其中平泉、易县实现脱贫摘帽。按照党中央、国务院和省委、省政府要求，省财政厅作为牵头单位拟定了《实施方案》，并经省委全面深化改革工作领导小组第38次会议、省政府第15次常务会议研究通过。

2019年支出预算为561524.60万元，其中基本支出2018.76万元，项目支出559505.84万元。其中：本级支出4046.84万元，主要包括扶贫项目监管工作经费、扶贫综合事务管理工作经费、第三方贫困县退出和考核评估费用、《中国扶贫》杂志订阅费、督查巡查工作经费等。补助支出555459.00万元，主要包括驻村工作队综合经费、财政扶贫专用资金（京津对口帮扶省级配套资金）和财政扶贫专项资金。2019年预算收支安排561524.60万元，较2018年预算增加了292016.80万元，其中：基本支出增加86.80万元，主要为增加人员经费支出;项目支出增加291930.00万元，主要为财政扶贫专用资金（京津对口帮扶省级配套资金）、财政扶贫专项资金和第三方贫困县退出和考核评估费用等项目支出。

3 河北省财政涉农资金整合归并的经验启示

3.1 规划引领、确定整合归并目标和重点

居以安思危，思则有备，有备无患。河北省政府办公厅印发《河北省“十三五”脱贫攻坚规划》中指出，解决贫困问题的根本途径是发展脱贫致富产业，进一步建立完善脱贫产业体系，对于贫困人口中有劳动能力的，做到特色扶贫产业项目全覆盖，实现贫困户有脱贫的门路。与此同时，实施特色优势产业扶贫工程，发展符合当地生产气候环境的特色种植业、畜牧业、林果产业、农产品加工业等。实施乡村游扶贫工程，实施电子商务扶贫工程。实施资产收益扶贫，用足财政投入形成的资产，用好集体资产收益权，用活农民宅基地使用权，推进资源开发收益共享。我省发布的《关于建立涉农资金统筹整合长效机制的实施方案》中明确指出建立涉农资金统筹整合长效机制，发挥财税体制改革牵引作用、推进农业供给侧结构性改革，加快农业现代化步伐和农村全面建成小康社会。围绕方案要求，一是不折不扣地贯彻落实国家政策，按照管理要求整合归并专项资金，确定统筹规划方式。二是结合我省实际情况，对省级专项资金进行梳理，根据我省实际需要提出整合归并意见。三是制定具体落实措施，其中包括整合措施、配套措施和工作措施，确保政策落地实行。具体来讲，我省归纳提炼出“建立四个机制，落实三项措施。截至2018年底，在省整合方案的引领指导下，纳入财政资金整合范围的全省62个扶贫开发重点县均制定并实施了涉农资金整合归并方案以及有序退出方案，制定完善了整合资金管理使用办法，对本省具体贫困地区财政涉农资金整合归并工作进行指引。由此可见，以规划为引领，是河北省整合归并财政涉农资金的重要举措。

3.2 渠道不变，以县为主，充分授权

《河北省财政专项扶贫资金管理办法》明确要求，本省财政专项扶贫资金项目的审批权限不再进行统一管理，而是一律下放到县，县级政府对财政专项扶贫资金的使用和管理负主体责任。省级和市级不再明确其具体扶贫项目和补助标准，由各县根据贫困县的实际情况，开展统筹整合使用财政涉农资金，明确脱贫攻坚需求自主安排使用财政涉农资金。同时，省、市级主管部门应当明确本级主管部门的职责，管总量但不拘泥于结构，管任务下放项目自主权，管质量监督不管具体实施。试点县加强资金和项目管理，做到资金到项目，管理到项目，核算到项目，责任到项目。同时，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》指出，省级相关部门要负总责，强化监督。中央有关部门主要负责政策制定以及资金下达，强调制度建设和监督考核。省级扶贫开发领导小组对试点工作负总责，着重抓好试点选择，认真进行上下衔接，充分进行组织协调、督促检查等工作。通过试点，形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫资金投入新格局，激发贫困地区内生动力，支持贫困县围绕主要问题，以脱贫摘帽为目标，将脱贫成效作为导向，以扶贫规划为指引，以重点扶贫项目为平台，整合归并使用财政涉农资金，提高财政涉农资金使用的精准度和效益性，确保如期完成脱贫攻坚任务。

3.3 创新措施，差别管理，注重实效

①省、市在统筹整合权限上，进一步放权。根据中央文件具体要求的“充分赋予市、县一级自主权，允许市、县（市、区）在完成既定任务的前提下，根据本地区产业发展需要，判断缓急轻重，在同一大专项内调剂使用资金”的基础上，提出了“对中央、省级属于同一个大专项资金的，可以相互捆绑使用”。②在整合归并步骤责任上，进一步强化细化。在中央规定的时间表基础上，前期准备明确细致、涉农资金进一步归并设置、统筹整合行业内资金、统筹整合行业间资金、建立健全长效机制5个阶段任务，制定2018—2020年每年工作重点任务，并进行重点任务分解细化，责任到部门。③在预算编制上，进一步注重实效。结合我省预算编制的实际情况，结合“大专项+任务清单”管理方式，进一步完善预算编制流程，改进项目库管理方式，确保中央政策更好地结合我省发展实际。例如，我省组织实施四大行动，动员社会各界力量参与其中。河北省组织动员全省党政机关、社会组织、企事业单位、部队院校等，面向所有贫困县、贫困村，尤其是10个深度贫困县、206个深度贫困村，进一步扩大贫困地區的产品和服务消费，促进贫困县和贫困人口稳步脱贫、持续增收，实现更快更优发展。根据该方案，河北省相关部门组织实施四项重点行动。首先，广泛开展并扩大社会购买行动。组织各级党政机关以及国有企事业单位等，在同等条件和情况下优先购买，动员非国有企业等社会组织力量积极购买，建立健全京津冀消费扶贫协作体制机制，积极提升贫困地区劳务消费。其次，着力实施渠道畅通行动。构建农产品供应完整链条，拓展农产品销售方式与途径， 发挥政府收购储备体系作用，大力建设流通服务基础设施和网点体系。第三，深入实施质量提升行动。促进农产品标准化体系建设，推进规模化产业化生产经营，打造区域性特色农产品品牌。第四，强力推进特色休闲旅游升级行动。优化基础设施，提升当地旅游服务水平，完善规划设计，加大推广宣传力度。

3.4 优化绩效，实施审计监督机制

党的十九大报告中强调，应建立全面规范透明、标准科学、有约束力度的预算制度，全方位实施绩效管理。由此而加快了财政涉农资金绩效评价指标体系建设，为提升财政涉农资金使用的效益性指明方向。《河北省贫困县党政领导班子和领导干部脱贫攻坚与经济社会发展实绩考核办法》强调“把考核结果作为干部提拔使用、激励约束、问责追责和帮扶资金统筹分配的重要依据。”强化脱贫攻坚战中领导的责任制，逐层签订脱贫攻坚责任书，确保形成归口管理分级负责、多层联动、步调一致、同频共振的工作格局。相关部门要把脱贫职责扛于肩，把脱贫任务抓在手，做好域内协调、上下衔接督促检查工作，要立下矢志不渝的志向，坚定目标，苦干实干，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口携手迈进全面小康社会。2018年，河北省建成扶贫审计监督平台。河北省扶贫审计监督平台，具有扶贫大数据汇集、财政涉农资金全覆盖、项目实时跟踪、实效功能强的显著特点，是我国首个扶贫审计监督平台。河北省审计部门加大扶贫项目落实情况财政涉农资金使用绩效的监测和揭示、审计监督力度，提高审计信息化程度，提升扶贫项目大数据审计水平，以扎实的审计成果服务保障脱贫攻坚和财政涉农资金整合归并工作。

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