刍议中小城镇控制性详细规划的现状及其建议策略

李映辉

上高县城乡规划管理局 江西上高 336400

1 中小城镇控规编制的概述

多元化市场经济的共存与发展已直接成为城市化和城市化的新动力。个体经济的发展、城乡企业的发展和合资企业的发展促进了城市建设模式的转变，新的调整使中小城镇成为城乡之间的桥梁和纽带。城镇优秀的科技人才、先进的生产技术以及丰富的资金、工业产品和市场信息，通过生产方式和市场化、自然经济的转型，逐步向农村扩展。

控制性详细规划，顾名思义，是指在城市总体规划的基础上，界定规划区内土地利用的性质、土地利用的空间环境、发展与规划管理之间的联系，并为后续相关工作提供相应的理论指导。其目的是加强城市建设标准化，在施工前，根据各项控制指标确定最佳施工方案。控制规律不仅可优化城市建设，符合城市建设的总体思路，而且可有效地控制城市的土地利用和空间环境，但在现阶段的应用过程中仍然存在一些局限性，如在城市空间形态方面难以保证具体的规划效果，在控制性详细规划过程中难以保证科学水平[1]。

2 现阶段控规编制与实施存在的现状问题

2.1 现状调研不够深人

现场调研是城市规划的一个重要阶段，其结果直接影响到规划的效果。然而，在一些规划实践中，由于缺乏实地调查，照搬以往大纲，未能把握规划区的实际情况，直接导致规划结果没有反映规划区的特点。调控阶段的社会经济状况调查主要包括产权要素、现行土地价格要素、现行建筑物价格状况、现行土地面积比率状况、社会人口状况、平均收入水平等[1]。

2.2 规划依据缺陷与市场经济要求的矛盾

在当前的城市规划建设中，总体规划的修订不能适应城市发展和市场经济发展的需要。城市规划是对城市总体布局的考虑，不可能对每一块土地提出更详细、更具体的规划要求，如果详细规划设计不够全面，不能研究规划范围内外的现状、环境、开发功能、建设配套等问题，就很容易脱离总体规划和现实，即使缺乏地方特色和城市建设特色，其结果也会造成建设性破坏[2]。

2.3 用地分类僵硬，无法满足市场需求

按照新版《城镇规划标准》，我国的土地分为八大类，分为小类详细综合。然而，在中小城镇的实际建设过程中，一方面在小区划分中忽略了产权要素。保留和部分更新的地块规划不能考虑建筑物原有的产权属性。如果新的发展用地或其他拆卸用地发展成为完整的用地，规划管制元素的改变将不可避免。另一方面，小区划分对未来发展考虑不足。对未来开发市场、开发主体和开发项目缺乏前瞻性思考，划分后的地块合并分割缺乏灵活性；使得地块规模划分不能区别对待，仍然不能解决土地多元化利用的问题。

2.4 现有中小城镇结构简单

目前，我国城市规划法规体系比较详细和具体，这一系列法规体系主要是在大城市试点的基础上制定的。与大城市相比，中小城市在城市性质、城市功能、城市结构、城市问题等方面相对简单。再加上中小城镇地方政府意识淡薄，专业队伍建设力度不够，现行管制条例缺乏事前储备，通常与区域建设管制条例同步实施，缺乏一套科学合理的适合中小城镇管制规划体系和相关经验。

3 加强中小城镇控制性详细规划的建议策略

3.1 构建承上启下的编制体系

控制性详细规划是规划管理的重要依据，是总体规划目标的重要组成部分，然而，在过去常用的详细控制规划中，往往没有细节，它们之间的跨度很大。有鉴于此，我们可以考虑在总体规划和地块控制之间设立一个控制层：第一层，控制性详细规划的总则，而实施指标的主要渠道是编制单位，为编制控制性详细规划提供参考，同时注意规划期和城市总体规划需要保持一致；第二层，控制性详细规划细则。通过设置各单位的一般原则，对每个单位、每个小区进行详细的控制和管理，强调日常规划管理，也直接用于指导规划和咨询准备。

3.2 积极推进社会参与控规编制的工作进程

中小城镇控制性详细规划的主要任务是保护公共利益不受侵害，不仅应该将公众参与引入到控制性详细规划的实施中，还应该反映公众的意愿和要求，只有这样才能使控制性详细规划的实现更加公开、公正。因此，在规划编制和规划布局过程中，有必要广泛征求社会各界的意见，中小城镇规划建设的全过程包括规划区土地利用的功能分类、规划实施后的拆迁、中小城镇规划建设项目的规模和功能、中小城镇规划建设项目的质量标准和保障管理措施[3]。

3.3 加强中小城镇控制性规划的管理实施

无论中小城镇控制性详细规划多么完善，它只是城市建设的基础。因此，只有不断加强管理，才能使其成为现实。一是要进一步创新规划管理体制，逐步实施规划成果展示制度、规划审批听证制度等。二是严格按照《中小城镇控制性详细规划》的内容要求，充分发挥其对城市土地的控制作用，促进城市建设健康协调发展。

3.4 增强规划的科学性、合理性和可操作性

在控制性详细规划的准备阶段，将加强技术分析，这也将有助于市政府建立一个可持续发展的控制机制。规划管理的技术规定、土地利用强度的控制、控制性详细规划的技术经济分析，都是规划人员必须认识和可能遇到的重要问题。同时，控制性详细规划内容的深度还有待进一步研究。但，对于不同规模及特点的城市，以及同一城市内部，不同地区的监管详细规划应采取不同的深度、做法和要求，并采取不同的监管方式，扩大监管详细规划的覆盖面，以满足建设用地市场的需求。

4 结语

总之，中小城镇控规不仅是对中小城镇建设行为最重要的规划控制方法，也是保障公共利益的主要手段。当前，在中小城镇控规实践中依然存在的诸多问题，因此，要全面思考、完善标准、改变观念，增强控制性详细规划的实用性、可操作性，有效的发挥控规在中小城镇建设中的重要性。