加强领导干部自然资源资产离任审计形成可复制、易推广的抚州经验加强

■曾希国

党的十九大报告对生态文明建设和生态环境保护进行了全面总结和重点部署，坚持人与自然和谐共生作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略重要内容，指出加快生态文明体制改革，建设美丽中国。习近平总书记系列重要讲话，关于生态文明建设的论述极具分量，指出，我们既要绿水青山，也要金山银山，宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。“美丽”已写入社会主义现代化强国目标，生态文明建设被提上前所未有的重要位置。实施领导干部自然资源资产离任审计，是加快推进生态文明建设和生态文明体制改革的重要举措。

一、开展自然资源资产离任审计工作的做法及成效

我局把领导干部自然资源资产离任审计工作放在全省站前列、争一流的目标来谋划，精心组织、创新举措，探索领导干部自自然资源资产离任审计路径，在审计制度、审计技术、审计成果等方面取得突破。

1.健全完善制度体系，推进生态文明体制改革。我市把开展自然资源资产离任审计工作作为推进全面深化改革的重要抓手来抓，作为生态文明先行示范市建设的重要任务来安排部署，将领导干部自然资源资产离任审计试点工作纳入全面深化改革、生态文明体制改革、全面推行河长制工作等全市重大改革工作。通过建立健全领导干部自然资源资产离任工作制度，进一步完善生态文明制度体系，2017 年以来，先后出台了《抚州市领导干部自然资源资产离任审计暂行办法》、《关于进一步加强领导干部自然资源资产离任审计的实施意见》和《抚州市经济责任审计和自然资源资产离任审计结果运用办法》等3 个制度文件，成立了以市政府主要负责同志为组长，市政府分管领导、市委组织部主要领导为副组长的领导干部自然资源资产离任审计工作领导小组，同时专门增加我局全额拨款事业编制3名，为领导干部自然资源资产离任审计工作全面推开奠定了坚实的基础。

2.加强学习交流调研，转变工作方式。“开门搞审计”，主动与科研机构合作，积极与省审计厅沟通对接，多渠道向其他省市审计机关“取经”。2019 年7 月，首次与江西省基础地理信息中心签订了战略合作协议，启动对乐安县主要领导自然资源资产离任审计技术合作；2019 年6 月，邀请省厅黄正宇副厅长及资环处有关领导莅临我局指导领导干部自然资源资产离任审计工作，就构建审计评价指标体系进行探讨；主动上门到市农业局、市水利局、市林业局、市环保局、市自然资源局及县（区）进行调研沟通协调，了解全市自然资源资产管理现状和基础性数据管理情况，对相关指标进行了深入的探讨和调研；2019 年7 月，组织人员赴山东省胶州市学习考察领导干部自然资源资产离任审计工作，张鸿星市长专门在我局呈报的考察报告中作了重要批示，提出了做好自然资源资产离任审计工作的要求，通过走出去、请进来，拓宽了视野，增长了见识，启发了思维。

3.立足当地资源禀赋，确定审计重点。每年我局都将自然资源资产审计列入年度审计工作计划，加强审计项目统筹规划。同时，特别关注审计对象选取，在充分调研的基础上，有针对性地选取当地有突出代表性和典型性的地区，如2016 年的资溪县，旅游资源丰富；2017 年的黎川县，森林覆盖率高；2018 年广昌县，抚河源头；2019 年的乐安县，森林覆盖率高、生态扶贫试点县和农业大县。根据主体功能区定位及自然资源资产禀赋特点，制定差异化的审计实施方案聚焦重点资源、重点问题，牢牢把握好一条主线、二项基础、三点原则、四大目标、五套指标、六个重点的总要求，增强审计的针对性和实效性。一条主线是，以任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任为主线；二项基础是，以任职前后自然资源资产增减和生态环境好坏为基础，以发现和查处损害森林及土地资源、破坏生态环境等重大问题为基础；三点原则是，在定责评价中把握遗留问题看整改、潜在问题看对策、常规问题看决策的原则；四大目标是，推进生态文明和美丽中国建设、引导领导干部树立正确政绩观、提升自然资源资产保护意识、加大绿水青山的保护力度；五套指标是，围绕资源利用指标、环境治理指标、环境质量指标、生态保护指标和绿色生活指标等五个方面的指标体系对领导干部进行评价，最终确定相关等次。六个重点是，重点关注被审计对象贯彻落实中央和省市重大决策部署、遵守法律法规、做出重大决策、完成目标任务、履行监督责任、管理资金和项目六个审计内容。

4.推动数据审计分析，创新审计技术。首先积极探索运用大数据技术。在2019 年7 月开展的乐安县主要领导自然资源资产任中审计工作中首次应用大数据审计技术，审计组在审前调查阶段，采集了该县自然资源局、林业、水利、农业、生态环境局等单位有关土地利用总体规划、永久基本农田划定、林地资源分类、生态保护红线等16 项矢量数据、文本数据和图件成果，通过收集自然资源资产和生态环境领域地理数据和业务数据，借助省基础地理信息中心力量，加大挖掘分析力度，提升自然资源资产大数据审计工作水平，提高了审计工作质量和效率。二是首次应用测绘和地理信息技术，在2019 年7 月开展的乐安县主要领导自然资源资产任中审计工作中，通过以遥感影像为数据源，借助省地理信息公共服务平台的遥感、GIS、AI 等技术，获取了乐安县有关土地资源、森林资源、矿产资源、水资源及排污口等问题疑点，掌握了审计重点，为提升审计成果提供了重要技术支撑。三是利用省地理信息公共服务平台开发的移动野外调查APP 深入现场核实可疑数据，提高了数据核实的质量和准确度。通过探索运用大数据技术和地理信息技术方法，在实施的乐安县主要领导自然资源资产任中审计工作中，所揭示反映的问题就占发现问题总数的32%。

5.深入查处突出问题，提升审计成果。我局在自然资源资产离任审计中，坚持问题为导向，聚焦重点领域，盯住目标责任落实，有针对性地查处损毁自然资源资产和破坏生态环境等重大违法违规问题及相关责任人，提出解决问题的可行性建议。如在某县主要领导自然资源资产离任审计中，将任职前后林木、基本农田和耕地分布图进行叠加，结合实地查看，找出该县有关林木、基本农田和耕地减少区域，通过与林业及自然资源部门核实倒查，发现多起非法侵占基本农田和耕地、非法侵占生态公益林和非法侵占林地的问题；将生态保护红线、基本农田保护红线等空间规划纳入审计内容，通过将某县省级自然保护区、风景名胜区、国家公益林、省级森林公园、省级湿地公园与生态保护红线等空间规划对比分析，发现应划入未划入生态保护红线、侵占生态红线和采矿权、探矿权与生态红线重叠的问题以及应划未划基本农田和将水面、房屋用地等划为基本农田和耕地的问题；利用第三方检测数据并同以前数据进行对比分析，发现某县部分水库水质不达标，且部分达标水库水质下降的问题。针对存在的问题，有关部门在审计期间积极进行整改，如审计指出占用风景名胜区违规开发建设的问题后，该县公安部门及时介入，立即发整改通知书，并责令做好林地复绿工作。

二、开展自然资源资产离任审计工作存在的主要问题

1.审计力量不足、专业人员缺乏制约自然资源资产离任审计质量提高。一是熟悉和掌握资源环境审计的人员不多。目前开展领导干部自然资源资产审计工作仅限于资环审计科，其他科室未参与其中，从事该项工作的人员力量明显不足，与当前高度重视自然资源资产和环境保护审计的要求不适应。二是审计人员业务素质跟不上。自然资源资产离任审计要求审计人员必须具备很强的专业性和技术性，需要掌握规划、森林、土地、水、气、矿产、环保、地理信息技术等方面的相关知识和政策，而当前审计人员工作思路仍然停留在传统的财政财务收支审计方法上，对相关政策法规不熟悉，对新的技术方法缺乏研究，过分依赖有关职能部门提供的业务资料。三是专业人才严重匮乏。领导干部自然资源资产离任审计点多面广，对审计人员的政策性、专业性水平要求极高，可以说是一项跨专业、超职能的审计工作，需要水文监测、水质检测、矿产勘探、环境保护和土地、森林测绘等方面的专业技术人才。当前各级审计机关现有审计人员主要是财会、经济类、建筑类专业，自然资源资产审计相关人才严重匮乏，影响了审计内容的深入和审计质量的提高。

2.技术运用不强、基础数据缺失影响自然资源资产离任审计效率提升。一是数据收集不全。对于含有地理信息的数据由于保密要求，在采集中存在一定困难；部分林业、国土最新调查数据正在进行外调，无法取得最新数据，影响审计年度综合评价；部分排污排气未建立在线监控设施，无法获取实时数据；任职前部分数据断档、目标值缺失，无法进行任职前后数量增减及质量好坏的比较。二是数据转换不准。采集数据来源多个职能部门，标准不一、类型不同、格式各异，对数据进行标准化处理是一项耗时较长、技术水平要求较高的工作，审计人员难以按数据分析的要求准确对数据进行转换。三是分析能力不足。与其他领域审计业务数据分析相比，领导干部自然资源资产离任审计会涉及较多的矢量、图像数据，如卫星遥感影像数据、土地利用规划图、生态保护红线矢量数据、土地类型图斑数据等，但全面掌握地理信息分析思路及方法尚存在较大差距，尚未形成资源环境审计数据分析团队，不能独立运用分析软件和设备进行数据分析。

3.整体合力不够、部门协调缺位束缚自然资源资产离任审计成果应用。一是协调沟通机制未建立。目前，自然资源资产管理和生态环境保护职能部门的沟通协调机制未形成，自然资源资产数据共享平台未完全建立,各相关部门管理职能划分条块分割、事权交叉，环保督查、国土督查、林业检查与审计监督等各自为政，未形成监督合力。同时，各级审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计基本上是单打独斗，各职能部门很少参与其中。二是成果运用合力未形成。目前有些地方在对年终综合考核体系中，并未将审计部门的审计结论和评价等纳入考量范畴；在研究干部的升迁调动时，也很少考虑审计的因素，有些甚至是干部已提拔使用了，才由组织部门委托或者过问审计部门审计事宜。部分审计机关的审计报告有些存在“就事论事”的现象，缺乏深层次的思考，缺少从体制机制上面的建设性意见和建议，提交的审计报告质量不高，反映的问题不突出，自然资源资产离任审计的特点和要求没有体现出来，未与被审对象个人行为责任挂钩；一些地方和单位的整改流于形式，存在应付了事的现象，问题没有得到根本性的解决。

三、完善自然资源资产离任审计工作的意见建议

以“不忘初心、牢记使命”主题教育活动为契机，认真履行职责，真抓实干、奋发有为，为生态文明建设和高质量跨越式发展作出审计贡献，力争在制度体系、审计技术、组织模式、成果运用等方面取得实效，形成可复制、易推广的抚州经验。

1.坚持生态理念，着力提升审计责任。开展领导干部自然资源离任审计工作，事关促进生态文明建设总体战略，是一项重大而艰巨的历史任务。各级审计机关要坚持以习近平生态思想和总书记“高质量发展打造美丽中国“江西样板”的嘱托为引领，全面学习贯彻领会落实好中办、国办出台的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》精神，树立“责任就是使命”的意识，按照党中央关于对领导干部实现自然资源离任审计的总体要求，统筹规划、突出重点，促进各级领导干部履行自然资源资产管理责任和生态环境保护责任，推动树立“绿水青山就是金山银山”的生态理念，充分发挥审计在促进高质量发展和生态文明建设中的作用。

2.坚持“两统筹”，着力提升审计效能。认真贯彻落实审计署关于审计项目和审计组织方式“两统筹”的工作要求，进一步优化了审计资源配置。在审计力量统筹上，要打破市县、科室界限，在人力调配上统调统配，整合审计力量，发挥自然资源资产管理和生态环境保护职能部门专业人员作用，聘请科研机构等外部专家参与审计，聚集审计力量，弥补专业短板；在审计项目统筹上，科学制定审计项目计划，推动审计项目整合，切实做到“一审多项”、“一审多果”、“一果多用”，将领导干部自然资源资产离任审计与领导干部经济责任审计相结合，统筹推进县（区）与乡镇领导干部自然资源资产离任审计；在审计成果统筹上，充分发挥与科研机构合作的优势，将大数据分析发现的涉及乡镇土地资源、森林资源、矿产资源和水资源等疑点分发给县（区）审计部门，实现数据共享、成果共用。

3.坚持协调配合，着力提升审计合力。加强与纪检监察机关、组织部门及各职能部门的协作配合，通过领导干部自然资源离任审计领导小组建立健全部门联席制度，明确成员单位职责分工，定期交流通报审计工作情况，共同研究解决审计工作中的困难和问题，打破数据分割、数据收集困难的局面，形成领导小组各成员单位，协同合作，积极配合的工作格局。完善审计结果运用机制，推动审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据，把领导干部自然资源资产离任审计结果和审计发现问题的整改情况作为领导班子成员述职述廉、年度考核、任职考核的重要依据，形成促进我市自然资源资产离任审计监督合力。

4.坚持科技强审，着力提升审计技术。一是对于无法采集的数据，如包含地理位置信息的数据，应根据审计项目的需要，与科研机构、高等院校进行合作，借助第三方将成熟做法固化为模型，创新数据分析思路，进一步开发数据分析模型。二是积极引入科研机构、高等院校有关大气污染、水资源监测等专家学者参与审计，深化涉及大气、水污染等内容的审计，弥补这方面的短板。三是加强与自然资源资产和生态环境管理部门的联系，结合审计系统金审工程三期建设，积极探索建立自然资源资产数据共享平台，逐步实现审计所需地理信息要素变更调查常态化，推动自然资源资产审计工作科学化、信息化。

5.坚持问题导向，着力提升审计成果。把“问题导向”管理落实到审计项目全过程，制定科学合理的审计实施方案，明确审计重点，确保有的放矢。对审计取证、审计底稿的真实性、完整性进行逐级审理，做到每个问题都不回避、不放过，挖掘根源，深刻揭露，如实报告。要提升审计报告质量，提高实用性，做到反映问题更加突出重点，紧扣领导干部自然资源管理和环境保护责任，提出审计建议有针对性和可操作性。要注重提炼归纳总结有关审计发现问题，注重从机制体制方面提出审计意见，形成审计要情和专报，引起党委、政府的高度关注。要推进审研结合，及时总结自然资源资产审计实践，分析经验得失，提炼成果，寻求规律，为今后开展工作提供指导。

6.坚持队伍建设，着力提升审计能力。加大对现有审计人员培训力度。根据自然资源和环境保护的特点，有针对性地举办培训班，聘请自然资源资产管理部门、研究机构的专家授课，采取案例教学、课题研讨、以审代训等多种方法，有针对性地补短板、强弱项，提高审计人员的专业素质；强化数据标准化处理、文本分析、地理信息数据分析等方面运用人才的培养，建立资源环境审计数据分析人才储备，提升审计人员的创新能力；积极争取地方党委、政府的支持，在人员编制上给予倾斜，借助公开招考、特殊人才引进和政府购买社会服务等多种方式，引进地理信息、环境工程等方面的专业技术人才，充实审计专业技术力量。