军地联合应急救援问题研究

江宏勋

内容提要：军地联合应急救援，是武装力量支援地方政府联合处置自然灾害、事故灾难和社会安全事件的应急行动，具有遂行任务多样、参战力量多元、关联党政军民、指挥协同复杂等特点。组织实施军地联合应急救援，必须着眼权威高效，构建军地联合指挥体系；着眼规范有序，优化军地联合指挥流程；着眼发挥优势，创新军地联合用兵模式；着眼配套管用，提升军地联合保障能力。

军地联合应急救援，事关国家安全稳定和人民群众根本利益。紧密结合应急救援行动特点，加强军地联合应急救援问题研究，对于省军区系统有效履行应急应战指挥部职能，提高应急救援行动能力，具有十分重要的现实意义。

一、着眼权威高效，构建军地联合指挥体系

应急救援行动，任务多样、关联军地、力量多元，指挥协调复杂，资源配合难度大，必须按照决策权威、军地一体、指挥高效的原则，科学构建指挥体系，做到智向一处谋、令向一处下、劲往一处使。

建立指挥机构。按照“市设指挥部、县（市、区）设指挥所、队设指挥组”的要求，构建三级军地联合指挥体系。通常情况下，各地市军地联合指挥部在应对一般和较大突发事件时，以军地成员单位的模式编组指挥机构；在应对重特大突发事件时，以“任务＋模块”的模式，将指挥机构编为指挥长（副指挥长）＋综合协调组、情况研判组、行动控制组、现场管制组、舆论宣传组、综合保障组“6组”，也可根据担负任务类型和灾情实际适当调整；如任务较轻时，可仅设指挥长＋研判组、行动组、保障组“3组”。

厘清指挥权责。军地联合应急救援，应坚持地方党委和政府统一领导、省军区系统军地协调、救援力量各方参与的指挥体制，理顺军地联合指挥关系，确保各类应急行动、各种救援力量高度协调一致。军地联合指挥长的设置，通常有3种模式。第一种为常规模式：是指发生一般灾情时，指挥权完全归地方政府，指挥长由地方政府分管副职领导担任，当地军事机关副职领导担任副指挥长；第二种为紧急模式：是指发生较大灾情时，指挥权归地方政府，军队参与起补充作用，指挥长由地方党委或政府主要领导担任，当地军事机关主要领导担任副指挥长；第三种为特殊模式：是指发生重特大突发事件时，地方救援力量无法完成救援任务，以部队为主参加抢险救灾，可按照“政府主导提需求，军地联合定决心，授权军方统指挥”的思路，在地方党委和政府统一领导下，成立军地联合应急救援现场指挥部，经地方党委政府授权，指挥长由当地军事机关主要领导或现场军方最高首长担任。

密切指挥协调。着眼“要素联动、一体指挥”，构建灵敏、顺畅、高效的运行机制。在军地协调上，定期召开军地联席会议，共同研判形势，合力攻坚克难；在救援力量协调上，加强部队、武警、行业等力量之间以及与地方应急管理部门的横向联系，建立情况通报、定期会商、归口协调等制度，明确任务分工和职责要求，确保密切协同、整体制胜。

二、着眼规范有序，优化军地联合指挥流程

针对应急救援任务转换频繁，行动相互交织，指挥应变性、时效性、针对性较强等特点，必须在把握“搜集汇总灾情、研判灾情后果、提出救援建议、确定救援方案、组织救援行动”一般指挥程序的基础上，改进指挥方式，缩短指挥周期，确保快速反应，灵活指挥。

加强信息研判。密切关注救援任务区域的社情民俗，准确获取内幕性、预警性情报信息；采取多种手段实施连续不间断的信息搜集，突出加强救援现场监控，为指挥决策提供先决条件；军分区（警备区）要密切与武警、公安以及地方应急管理部门的协作，建立军地多级情报支援协作机制，为及时、准确、快速处置各类突发情况提供重要保证。

灵活指挥方式。坚持按级指挥与越级指挥相结合，集中指挥与分散指挥相结合，靠前指挥与委托指挥相结合。在指挥重大救援任务时，要统一协调行动，对点多面广的任务，则下放权力分散组织。要针对应急救援任务突发的实际，适时重心前移，减少指挥层次，保证指挥高效。

压缩指挥流程。既要按规定方法、步骤组织实施，更要简化程序、减少步骤，防止循规蹈矩、行动缓慢。指挥员要根据现场情况，精简规范指挥文书和口令，确保指挥的实时性。在情况紧急时，指挥员还应敢于打破常规，急事快办、要事特办、边报边办。

强化力量协同。展开救援行动时，一般事项通常按预案协同；重点行动，通常由现场指挥员直接指挥。军地协同要围绕主要任务和关键方向，规定各行动力量的任务和行动程序方法，情况紧急时可以主要救援力量为主，边处置情况，边组织协同，确保行动快速准确。

三、着眼发挥优势，创新军地联合用兵模式

用兵是一门艺术，直接决定着救援行动的效益。必须紧紧围绕总体决心意图，根据任务的实际情况和各种力量特长科学筹划和使用兵力。

强化政治引领。军地各级要用政治眼光看待应急救援行动，尤其是当地军事机关和参加救援的部队，必须把应急救援作为政治军事仗来打，体现一切行动服务人民的鲜明导向。灾情发生前主动请战，灾情一旦发生能迅即出动，起到稳民心、稳大局的作用。

坚持就近用兵。灾情就是命令，时间就是生命。坚持以民兵为先遣、行业为骨干、民间为补充、部队为主力，首批使用民兵力量，先期投入行业和民间力量，按需投入部队力量，力求最短时间到位控局。

坚持整体用兵。打破建制和隶属关系界限，将性质相近、行政管理相融、装备器材相通的救援力量整合在一起，实现“1+1＞2”的功能组合，确保指挥顺畅、协作密切、保障到位、管理有序。

用好专业力量。在准确判定事故灾害的性质、产生的根源、可能的威胁等情况下，充分运用各种科技手段，按科学规律办事，把专业力量用在关键时刻，发挥关键作用，确保完成特殊任务需要。

坚持量情用兵。根据任务需求、救援能力以及自然人文环境，立足应对最复杂、最困难的情况，合理确定兵力动用的规模、时机和强度，既要防止兵力投入过少，“小马拉大车”；也要避免兵力投入过多，“小灾用重兵”。

四、着眼配套管用，提升军地联合保障能力

军地联合应急救援保障，具有任务紧急、对象多元、环境复杂等特点，应坚持自我保障为主、属地保障为辅，建立军地多渠道的联供体系，确保指挥能通联、装备有预征、生活有供给、安全有保证。

加强指挥保障。充分预想灾区通信、电力、道路中断等极端情况，聚力实现“要哪哪通、叫谁谁到”，综合运用短波电台、移动通信、卫星电话、数字集群等手段，构建渠道多元、留有保底的机动指挥通联网络。要系统构建省、市、县三级指挥通信网络，确保在紧急情况下，能在救援力量抵达灾区半小时内，一线情况上得来、上级命令下得去。

加强装备保障。按照先急后缓、储用一致、固强补弱、逐级落实的原则，采取请领、自购、预征预储相结合的方式，为各救援力量配备通用装备。根据辖区装备潜力实际，通过“分散预征、集中使用”落实重型装备。每个县（市、区）至少落实1部生命探测仪、预征5～10台挖掘机、推土机，条件具备的可组建民兵重装分队。

加强生活保障。着眼野战条件下，救援官兵吃饭、喝水、洗澡得以有效保障，生病能及时医治，坚持以自我保障为主、地方协助保障为辅，组织开设野战宿营点，充分发挥自购野战炊事车、野战淋浴车、野战救护车、野战厕所等功能，独立自主解决好救援人员吃、住、行、医等问题，力争不扰民众、不占资源。条件受限时，协调任务地区政府协助做好饮食、住宿、供水、供电、供暖等基本生活保障。

加强安全保障。始终把安全救灾贯穿全过程，成立安全管理检查组，组织消防、武警以及军地防疫等力量，逐一检查任务单位食堂、宿营地、加油站等点位，及时消除安全隐患。