新公共管理视角下深圳罗湖公立医院改革研究

柯阳杰

【摘 要】推进公立医院改革是我国新医改方案的重要内容之一。公立医院是我国医疗服务体系中的主体，医改的成败关键就在于公立医院改革。2015年5月国务院办公厅《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》提出将进一步扩大公立医院的改革试点。文件指出，公立医院的改革旨在打破公立医院逐利机制、落实相应责任、构建合理医疗服务体系、建立现代医疗管理制度。到2017年9月，我国公立医院改革试点全面展开，民众满意度提升，医疗费用减少，新医疗体系已逐步成型。本文以新公共管理理论为基础，结合深圳罗湖公立医院改革，探讨罗湖公立医院改革成效与不足。深圳市罗湖区公立医院作为试点之一，率先整合区域内医疗卫生资源、优化医疗资源配置、探索医改新型模式，通过一系列改革手段取得成效，为推动医疗卫生服务体系改革作出很好的榜样。

【关键词】罗湖公立医院改革;医疗集团;资源整合

一、前言

从2009年我国医改实施以来，我国在2009—2011年内医疗卫生筹资和公共产品提供方面投入13800亿元。在政府的大力支持下，我国医疗改革取得明显成绩。“重治疗，轻预防”的传统工作理念一直以来被人们所诟病，是因为我国对慢性重大疾病的防治体系发展不完善。在这个传统理念的影响下，我国一直处于一个高成本、低价值的医疗体系阶段。同样，深圳市罗湖公立医院也存在这些问题，其最主要问题有四点：一是看病难，社区医疗资源极其匮乏;二是看病贵，在原有医疗体系上，民众难以负担;三是医疗资源配置达不到最优，运转成本过高;四是养老和医疗存在冲突。

2015年，罗湖区将公立医院改革纳入政府工作报告，明确提出推进人民医院法人治理试点改革、优化医疗资源配置、建立现代医疗管理制度、探索公立医院集团化。同年，罗湖区政府印发《关于罗湖区2015年五项重点改革专项小组设置方案的通知》，明确成立改革专项小组。将改革目标确定为让居民少生病、少住院、少负担、看好病，全面推行医疗改革。2015年8月，罗湖医院集团正式成立，自此罗湖区医疗卫生服务体系改革拉开序幕。罗湖公立医院改革以公民健康为导向，合理配置医疗资源。通过建立现代化医院管理制度和人事制度、组建医院集团的方式，来推动医疗改革的实施。以“互联网+健康服务”为基础，提升罗湖区医疗服务能力，提升公立医院的公益性，为居民提供专业、优质、便捷的医疗服务。

二、新公共管理理论与我国公立医院改革

20世纪80年代开始，西方大多数公共部门逐渐从传统公共行政向新公共管理进行转变。新公共管理理论是一种新型的公共行政管理理念，它改变了传统意义上政府职能和政府与社会间的关系。新公共管理理论旨在以人民的利益为出发点，认为政府在管理过程中要进行市场化的改变，逐渐实现政府主体多元化的管理。新公共管理理论被广泛地用于政府管理的各个领域，其主张一般包括七个方面：（1）起催化作用的政府，掌舵而不是划桨;（2）引入市场机制，强化竞争意识，在政府管理模式中引入市场运行的模式;（3）政府应重视私人企业的管理方式与技术;（4）建立起“权责统一”的逐级分层分权机制;（5）坚持“顾客导向”，强化政府的服务质量与意识;（6）注重管理结果的效果与产出，而不仅仅局限于实际运行过程;（7）重视信息技术，倡导电子政务管理模式。

公立医院是我国卫生医疗体系的最重要的组成部门，是医改最为关键的环节。在新一轮的医改中，医院集团模式旨在推动产权制度改革、优化医疗资源配置、降低运营成本等问题。目前，在我国16个国家级公立医院试点改革中，有8个城市采用建立医院集团的改革方式，与自身实际相结合，探索出属于自身的独特医院集团模式。新公共管理强调引入市场机制和借鉴私人企业的管理模式，公立医院集团化是我国新时代背景下医改的重要环节之一，是运用市场环境实现自我发展的必要途径。并且我国公立医院集团化借鉴企业管理模式，可以很好的提高资源利用率、降低服务成本、增强竞争力等方面。新公共管理强调注重管理结果的能效产出进而要求我国公立医院集团改革必须优化配置医疗卫生资源，集团内避免重复建设和资源浪费。同时，以“顾客为导向”的宗旨要求政府以服务对象为顾客，提供的服务应该以顾客需求为导向。我国公立医院的服务对象是人民群众，要坚持以为人民为宗旨。以顾客为导向的服务不仅能得到人民群众的认可，还能树立公立医院在人民群众中的良好形象。最后，在互联网背景下，我国公立医院应重视信息技术的管理，加快医院信息化建设及电子政务的实施。积极解决医院在电子政务管理中所遇到的问题并提供相应的解决办法。

三、深圳罗湖公立医院改革措施

2015年6月29日，罗湖区政府正式下发《深圳市罗湖区公立医院综合改革实施方案》，全面推进罗湖区公立医院改革。2015年8月20日，罗湖医院集团正式成立。罗湖公立医院作为医改试点重要环節之一，如今已经取得了阶段性的成果。实施新医改方案之前，罗湖区公立医院在医院建设上有资源重复投入建设等问题;在管理方面，罗湖区公立医院内部运作不协调等原因造成医疗资源大量浪费。并且，深圳罗湖公立医院同我国其他地区一样，同样存在看病难、看病贵等问题。

（一）建立现代医疗管理制度

1.整合医疗资源建立医院集团

2015年8月20日，罗湖区整合辖区内所有公立医疗机构，包括罗湖区人民医院、罗湖区中医院、罗湖区妇保院、罗湖区康复院和35家社区健康服务中心，挂牌成立罗湖医院集团，完成医疗资源整合。罗湖区将以上公立医院联合社康中心整合成一个法人单位，成立罗湖医院集团。在重组后，以人员编制一体化、运行管理一体化、医疗服务一体化作为原则，全方位重新整合现有医疗资源。将分级治疗、加强基础服务建设作为目标，灵活配置集团内各项医疗功能。

深圳罗湖医院集团成立后，重新整理医院的功能定位和学科布局，规划各个成员医院的功能作用。整合各个医院的重点学科、特色学科，利用优势资源等加大学科建设力度。这种资源整合模式充分的发挥了各个成员医院的作用，不再像过去一样学科资源重复浪费，各成员医院力量分散。整合以来成效显著，人才队伍不断扩大，优质人才资源不断涌进。深圳罗湖医院集团引进了学科带头人和技术骨干等30余名。

2.优化配置医疗卫生资源

深圳罗湖医院集团优化配置医疗卫生资源，陆续成立12个中心。合并了集团内部相同事务的组织，成立了医学检验、放射影像、消毒供应、信息、健康管理和物流配送6个资源共享中心。六个资源中心不仅为集团内提供医疗服务，同时也面向社会提供第三方服务。中心服务于集团内所有单位，集团内部就可不再重复设置上述科室，既避免了重复建设，也避免了资源的浪费。

深圳罗湖医院集团成立后进一步整合放射影像医疗设施，成立了放射影像中心。将所有放射科医生都集中于放射影像中心进行工作。影像结果和报告通过互联网远程传输给各个医院，这样区域内各个医院地理位置分散不再是问题。放射影像中心工作人员实行三班倒工作制度，24小时不间断为病人提供医疗诊断。集团各单位医院仅仅只需保留放射技师，不再保留诊断医生，定期为放射医生进行规范操作的培训，提高检验的准确性。放射影像中心成为独立组织，其员工不再隶属于原单位，工资、进修、培训等全部由中心所负责，员工由中心统一管理。改革后，放射影像中心工作总量和资源利用率提高。

深圳罗湖医院集团成立医学检验中心，集团内各个医院只保留常规检验部门，其余成员调至医学检验中心。医学检验中心相比原有医院的检验科规模更大、高端项目更多、可检测范围更广、设备更精良。此外，中心检验的结果在集团内所有医院均可接受，患者在医院间进行医疗服务时不需重复检查，节省就医时间，减少医疗负担。2017年上半年，医学检验中心工作量为524.37万项，较2016年上半年同期增长23.69%，收入同期增长15.51%。医学检验中心还采用试剂集团化采购改革，医院实施公开招标，甄选出合格试剂配送商，实现集中统一和采购。自2016年10月运行以来，每月检验试剂采购节约30万～40万元，降低试剂成本约30%。

（二）改变传统医保支付方式

从我国实行新医保方式改革以来，各地积极探索医保支付方式改革，在保障参保人员权益、控制医保基金不合理支出等方面不断作出改善，但医保对医疗服务供需双方特别是对供方的引导制约作用仍然存在很大的问题。医保支付方式的改革最终目的是保障参保人员权益、规范医疗服务行为、控制医疗费用不合理增长，充分发挥医保在医改中的基础性作用。

深圳市以罗湖区作为试点，初步试行“总额管理，结余奖励”的改革方式，转变医疗结构的医疗导向，将医生与患者之间的利益关系切断。在年终进行结算的时候，医保结余部分可用于医院集团向民众宣扬疾病预防知识、解决业务工作和行政事务的需求，以及用于激励医护工作人员等方式。以此来使得医疗机构更加重视疾病预防工作、公共卫生意识和初级医疗保健。医院工作目标应当由多治病转变为希望病人少生病。

（三）建立以事定费补偿机制

深圳市将根据公共服务事项的性质确定经费供给方式。一是政府保障。从事关系公共安全、公共卫生、义务教育等纯公益性事业单位，财政部门实行全额保障。二是政府资助。一些事业单位既承担部分公益性服务，也提供一些市场化的服务，对于其公共服务事项，财政将实行按项目资助。三是购买服务。在市场发育程度较高的公共服务领域，政府可通过招标采购或特定委托等方式购买服务，将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的一些事项交给有资质的社会组织来完成，政府以招标的方式确定服务供应方。

罗湖公立医院在此基础上建立以事定费补偿机制。既要保证医院集团的公益性，同时也要兼顾集团的运作模式和效率。罗湖医院集团根据医院自身承担的所承担的医疗费用，用以事定费的方式去进行核算补给，同医院所提供的医疗服务数量、质量和满意度进行挂钩。当成员医院在公共卫生服务上花费时，对它们进行购买服务或者专项补助的方式进行补贴，这样也可以减少民众自身的医疗花费，保证医疗事业健康发展。

四、深圳罗湖公立医院改革成效

（一）居民满意度提升

改革后居民满意度提升，罗湖区人民医院入选中国区级公立医院医疗质量持续改进与评估体系试点之一。在2016年深圳市医疗行业服务公众满意度当中，区人民医院排名在三级综合医院中排名第二，区中医院在区属综合二级医院中

排名第一，连续2年社康中心服务居民满意度全市第一。

（二）综合服务能力提升

改革后，罗湖医院集团综合服务能力提升，医疗技术水平提升。2016年，罗湖医院集团门诊量、住院量、三四级手术开展量、危重患者抢救人次等指标较2015年均有显著增长。罗湖医院集团服务范围更广，至2016年年底，委托罗湖医院集团消毒的单位组织已经达到101家，其中，门诊69家、诊所15家、医院17所;全年清洗医疗器械262万件。

（三）运营效率提升

改革后，罗湖医院集团运营效率，医护人员收入逐年提升。在无任何医护人员数量增加的情况下，医院集团的放射影像中心和医学检验中心工作量分别为1.88万人次/月和98.66万人次/月，同比分别增长63.48%、85.79%。与此同时，罗湖医院集团员工待遇也明显改善，较2015年同比增长约20%。

（四）医院成本和就医成本下降

罗湖公立医院集团运营成本明显下降。医学检验中心采用试剂集团化采购方式和统一配给，有效的降低了成本。自2016年10月运行以来，每月检验试剂采购节约30万～40万元，降低试剂成本约30%。此外，人力成本也明显下降，集团行政人员减少20%。另一方面，改革后，民众就医成本明显下降，社康中心质量明显上升，居民在家门口就可以享受到很好的医疗服务，解决常见病和普通疾病的问题。

五、结语

罗湖公立医院改革最终的目的还是为了提升居民健康水平，检验改革其方向正确与否，最终还是要看罗湖区人民是否健康。虽然我们现在面临着经济增长放缓、医保基金支出压力加大、慢性病群体增多和老龄化趋势严重等问题，但坚决不能模糊了追求人民健康的方向。卫生部门以及公立医院管理机构应当积极制定绩效评价指标体系，定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，并且考核结果应当向社会公开。此外，还应该根据医疗行业培养周期长、技术难度大、责任担当重等特点，要加快研究制定符合医疗卫生行业特点的薪酬改革方案，进而提高医生待遇，坚决杜绝给医务人员设定创收指标等行为。医疗改革是一项复杂但重要的社会民生工程，罗湖医改模式的成功正逐步走向全国，给全国各地提供良好的借鉴。

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