关于失业金标准的探讨

■文／孙守纪 孙洁

经过20 年的发展，我国失业保险制度在保障失业人员基本生活、预防失业、促进就业、维护社会稳定等方面发挥了重要作用，为顺利实施国有企业改革、深化经济体制改革、稳定宏观经济发挥了关键支撑作用。与此同时，我国劳动力市场和社会经济等各方面都发生了深刻变化，失业保险制度需要相应改革和完善。

1999 年《失业保险条例》规定失业保险金标准应介于最低工资和城市最低生活标准之间，具体由省级人民政府规定；2011 年颁布的《社会保险法》重申失业保险金标准不能低于城市最低生活标准，取消了与最低工资的联系。但是，2017 年9 月，人力资源和社会保障部、财政部联合印发了《关于调整失业保险金标准的指导意见》，规定各省份要在确保基金可持续前提下，逐步将失业保险金标准提高到最低工资标准的90%。2017年11月，《〈失业保险条例〉(修订草案征求意见稿）》关于失业保险金标准的确定依据延续了原规定：低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准。目前，我国失业保险金给付标准需要进一步探讨和改革，特别需要重新定位失业保险金待遇标准，将其与最低工资脱钩，与缴费工资挂钩，适当提高待遇标准。

失业保险金标准应适度提高

目前有关失业保险金标准的相关规定使得我国失业保险金总体水平偏低。虽然目前的规定使得我国失业保险金在绝对金额上随着最低工资标准调整而不断提高，但是相对衡量指标的替代率呈现下降趋势，并且长期维持在较低水平。例如，1999 年失业保险金平均月金额为244 元，替代率为35%。但到了2016 年，虽然失业保险金额增加到了1119 元，替代率却下降为20%。且自2004 年以来，我国失业保险金替代率始终维持在20%左右（见下图）。失业保险金替代率长期维持在较低水平的一个重要原因是，在过去的20 年间，在职职工的工资增长速度较快，而失业保险金的调整速度相对较慢。如果失业保险金标准与缴费工资挂钩，能够保障相对较为稳定的替代率水平。

从国际比较的视角，也可以发现我国失业保险金待遇水平偏低。根据税前收入还是税后收入，失业金替代率一般分为毛替代率和净替代率，通常净替代率要比毛替代率高出10 个百分点左右。据2006 年出版的《经济合作组织国家中与失业相关的各项津贴制度》中的数据显示，平均而言，经合组织（OECD）国家失业保险金毛替代率在50%左右，净替代率在60%左右。失业保险金毛替代率较高的国家有西班牙（70%）、瑞典（77%）和丹麦（60%）等国，毛替代率较低的国家有澳大利亚（34%）、德国（37%）、意大利（30%）和英国（34%）。

中国失业保险金额及其替代率

职工在失业时面临的主要风险由生存风险转变为收入损失风险。目前失业保险金标准与最低工资相挂钩是在上世纪90 年代国企改革背景下制定的。当时社会救助制度不完善，职工失业面临的主要风险是生存风险，因此失业保险金与最低工资挂钩具有合理性。但是，经过20 年的发展，我国社会经济等领域发生了深刻变化，职工失业时面临的最大风险是收入损失风险。现在的职工家庭负担普遍较重，很多家庭不仅需要抚养子女，还需要赡养老人，而且背负各种贷款（诸如房贷、消费贷、信用贷、教育贷等），一旦失业，还贷压力急剧增大甚至会出现断供问题，影响家庭稳定、加剧社会危机。因此，失业保险金与缴费工资挂钩，有利于化解职工收入损失风险，为职工和家庭提供稳定的收入预期。

构建多层次失业保障制度，区分失业保险和失业救助。失业保险是为那些缴纳了失业保险费、具有就业意愿的失业者提供收入扶持。失业救助主要是针对那些没有资格领取失业保险金或者失业保险金到期后仍处在失业状态的人员。从全球来看，很多国家都建立了失业保险与失业救济并存的多层次失业保障制度。目前，我国失业保险在缴费阶段具有保险的特征，缴费额与缴费工资相关，而在支付阶段则具有救助的特征，待遇标准与最低工资挂钩。这种失业保险和失业救助“混杂”的特征不利于完善多层次失业保障制度，不利于区分失业保险和失业救助。

社会救助制度的不断完善要求重新确立失业保险的制度目标。目前我国失业保险制度的主要目标是保障失业人员的基本生活，这里的基本生活主要是指维持最基本的生存。这一制度目标和社会救助的制度目标具有一定的重合性。随着社会救助制度的不断完善，救助水平的不断提高，社会救助能够逐步取代既有的失业保险制度目标。因此需要修正失业保险的制度目标，由“保障失业人员的基本生活”转变为“稳定失业人员的基本收入”，使失业保险金标准和缴费工资挂钩，与最低工资脱钩。

不同观点的商榷

一些观点认为目前我国失业保险基金支出中，与失业相关的待遇支出已经比较多了，不需要提高失业保险金待遇标准。从历史上看，我国失业保障待遇所包含的项目是不断发展变化的，先后经历了上世纪50 年代的失业救济制度、80 年代的待业保险制度、到1999 年颁布《失业保险条例》而实施的失业保险制度。在失业保险制度的演变过程中，核心的内容，但绝不是唯一的内容。在被调查的OECD 27 个国家中，除了失业金以外，与失业相关的各项津贴还包括失业救助津贴、家庭津贴、住房津贴、儿童照料津贴、单亲家庭津贴以及社会救助津贴（见下表）。

由此可见，以失业保险为核心的失业保障制度根据失业者多样化的个人特征和家庭特征，有针对性地提供一系列津贴而不是单一的失业保险金，以减少其失业期间的收入损失，避免失业期间消费水平大幅波动。因此，失业保险相关津贴和失业保险金并不是相互排斥、相互挤出的，而是相互协调相互补充的。

另外一些观点认为我国正在实施积该制度包含的内容也在不断扩充。目前，失业保险待遇支出项目除了失业金以外，还包括领金期间的基本医疗保险费（医疗补助金），死亡失业人员的丧葬补助金和其供养亲属的抚恤金，为生活困难的领金人员发放的价格临时补贴等。此外，一些地方政府根据当地实际情况，还增加了向女性失业人员发放生育补助金或缴纳生育保险费，为取暖期内的领金人员发放取暖补贴，给予大龄失业人员特殊保障，向困难失业人员发放失业补助金。

OECD 27 国中提供和失业相关津贴的国家数

笔者认为，从收入的视角，失业保险的主要功能是为失业者提供收入支持；从消费的视角，失业保险的主要功能是平滑消费。为了实现收入支持和平滑消费的目的，很多国家向符合资格的失业者提供一揽子待遇，即“与失业相关的各项津贴制度”，其中失业金是最极的就业政策，不需要提高失业保险金标准。积极的劳动力市场政策的核心是政府通过积极干预劳动力市场帮助失业者更好地找到工作，主要内容包括公共就业服务，培训计划和就业补贴。目前，我国正在实施积极的就业政策，诸如扩大失业保险覆盖面，增强失业保险的促就业防失业功能，增加支出项目，统一农民工政策，扩大制度保障范围，提高制度的公平性。这使得失业保险的覆盖范围不断扩展，基金支出范围不断扩大，基金支出（尤其是防失业促就业支出）规模不断增加，据此认为没有必要提高失业保险金标准。

笔者认为，实施积极的就业政策恰恰是适当提高失业保险金标准的理由。在理论上，是否提高失业保险金标准主要考虑以下5 个方面的因素：工人对待失业收入损失的风险态度，工人对待工作的态度，失业保险基金的财务状况，公共就业服务系统的有效性，积极的劳动力市场政策。如果公共就业服务系统效率较高，失业者的失业期限相对较短，可以适当降低失业保险待遇标准。相反地，如果公共就业服务体系不发达，失业者主要依靠自己的资源寻找工作，可以适当提高失业保险待遇标准和延长失业保险金领取期限，以便失业者能够找到与自己能力较为匹配的工作，避免因经济压力被迫接受不适合自己的工作。同样地，积极的劳动力市场政策能够提高就业水平、提高就业质量，避免失业者陷入长期失业的陷阱和形成福利依赖，由此能够减少提高失业保险金标准带来的负面影响，因此支持适当提高失业保险待遇水平，支持将失业保险金标准与缴费工资挂钩。

也有一些观点认为提高失业保险金标准会增加失业、延长失业期限，出现严重的道德风险行为。最初，我国制定失业保险金与最低工资挂钩的一个初衷是为了鼓励就业，避免待遇水平过高导致失业率上升，增加失业。理论上，提高失业保险金待遇标准会延长失业期限。但是，实证研究给出的证据是不确定的，提高失业保险标准对延长失业期限的影响并不像理论上预测的那么大。当个人能够完美地平滑消费时，失业津贴仅仅通过道德风险效应影响失业期限；而当个人不能够平滑消费时，失业津贴同时通过流动性效应和道德风险效应影响失业期限。道德风险效应扭曲了劳动力市场，而流动效应是对不完全的信贷和保险市场导致的市场失灵的纠正，具有正面的福利效应。作者通过实证研究表明，失业津贴对失业期限的边际效应中，大约60%是流动性效应。作者使用美国的数据计算失业保险的福利收益，周失业保险金标准增加1 美元，带来的效用增加相当于周工资增加4 美分，大约每年2 美元。如果考虑到总人口，失业保险金周标准增加1 美元，所带来的福利收益相当于国内生产总值（GDP）增加2.9 亿美元。美国失业保险金周标准均值是200 元，如果待遇标准增加10%，产生的总福利收益大约为59 亿美元，大约等于GDP 的0.05%。

考虑到失业保险的外部性，一些学者研究发现，延长失业保险期限增加了有资格领取津贴者的失业时间，但是这使得那些没有资格领取津贴者的再就业率更高、失业期限更短、长期失业的可能性更低，对总体失业的影响并不像理论上的那么大，这就是失业保险的溢出效应。例如，Marinescu（2017）分别使用事件研究法和连续型断点回归（fuzzy RD）研究失业保险政策变化的影响。作者研究发现，领取失业保险金期限的延长对职位空缺数没有影响，但是降低了申请工作的人数，存在明显的溢出效应，使得未参保者更容易找到工作，提高其就业率，缩短其失业期限。作者通过计算发现，这种溢出效应或者称之为一般均衡效应的存在，使得失业保险对失业的影响降低了39%，因此支持进一步提高失业保险金待遇水平。 总之，流动性效应和溢出效应的存在使得失业保险的道德风险效应要小于此前文献中的估计结果，故此最优失业保险津贴应该更加慷慨一些，支持适当提高失业保险金标准。而提高失业保险金还有利于失业人员找到更加匹配自己能力和兴趣的岗位，长期来看有利于提高劳动生产率。

结论与建议

总之，经过20 年的发展，我国失业保险制度在取得巨大成绩的同时，也存在很多急需改革完善的地方。在失业保险整体制度构建上，建立多层次、相互补充的失业保障制度；在制度目标上，应该从保障基本生活上升到收入扶持和平滑消费；在失业金待遇标准上，应该与最低工资脱钩，与缴费工资挂钩，适当提高待遇水平。目前，我国正在努力探索增加与失业保险相关的待遇支出政策，这为提高失业保险金待遇标准创造了有利条件。为此，本文提出以下建议。

第一，完善失业保障制度框架，应该建设以失业保险为核心、以失业救助为兜底、以失业保险相关津贴为辅助的失业保障制度。

第二，调整失业保险的制度目标，将“保障失业人员基本生活”修改为“稳定失业人员基本收入”，增强失业保险的收入扶持功能。

第三，调整失业保险金待遇标准，将失业保险金待遇标准与缴费工资相挂钩，适当提高待遇标准，适当提高失业保险替代率。

第四，深入评估失业保险经济效应，建立失业保险经济效应定期评估机制，综合考虑失业保险的消费平滑效应和对劳动力供给的扭曲效应，计算最优的失业保险金标准，为确定失业保险金待遇标准占缴费工资的比例奠定基础。

第五，建立失业救助制度，兜好兜牢失业底线，扎密扎实民生安全网，完善多层次的失业收入损失保障制度。

第六，完善与失业保险相关的待遇支出，满足不同家庭特征对失业保障制度的需求，重点关注多子女、需要赡养老人等重负担家庭的需求。

第七，在适当提高失业保险金标准的同时，适当缩短领取失业保险金的期限，当失业金领取期限结束后，可以申请领取待遇水平相对更低的失业救助，形成失业津贴随失业期限延长而呈现阶梯式下降趋势。

第八，通过税收优惠和政策扶持等手段鼓励商业保险公司开发和设计失业收入损失保险产品，作为国家基本失业保险制度的有力补充，满足失业收入损失风险高度规避者对稳定收入保障的需求。