“主体、制度、文化”视角下提升农民环卫治理参与度的路径探讨

郑丽姣 罗月荣 何琦 伍思思 梁满艳

摘 要：当前，在农村环境卫生治理过程中，存在农民参与意识浅薄、基层制度落实不到位、农民文明理念欠缺等问题。这既与农民受“政府干、农民看”传统观念的束缚和利弊权衡缺乏长远规划有关，也与环卫治理过程中奖惩错位、监督虚位、治理缺位密不可分。在“主体、制度、文化”视角下，可从明确多元主体在环卫治理中的角色定位、构建“链条式”的环卫治理实施机制、加强多元主体环卫治理文化建设3个方面来提升农民环境卫生治理的参与度，进而更好地进行农村环境卫生治理。

关键词：主体-制度-文化;农民;环境卫生治理;参与度

中图分类号 X799.3文献标识码 A文章编号 1007-7731（2019）20-0021-05

Abstract：At present，there are some problems in the process of rural environmental sanitation governance，such as the shallow awareness of farmers′participation，the inadequate implementation of grass-roots system，and the lack of farmers′civilized concept. This is not only related to the fact that farmers are constrained by the traditional concepts of “government cadres and peasants′views” and lack of long-term planning to balance advantages and disadvantages，but also closely related to the dislocation of rewards and punishments，the vacancy of supervision and the absence of governance in the process of environmental sanitation governance. From the perspective of“subject-system-culture”，the participation of farmers in environmental health governance can be enhanced from three aspects：defining the role of multiple subjects in environmental health governance，constructing the implementation mechanism of “chain-like” environmental health governance，and strengthening the cultural construction of multiple subjects in environmental health governance，so as to better carry out environmental health governance.

Key words：Subject-system-culture;Farmers;Environmental health governance;Participati

黨的十九大提出乡村振兴战略，将建设生态文明提升为中华民族永续发展的千年大计。当前，在农村环境卫生治理过程中，农民的参与程度主要是由政府动员的力度决定的，部分地区甚至出现了“各扫门前雪”的现象。因此，地方政府如何激发农民的内生动力、改变传统的单一权力控制及行政命令模式，并探索新时代环境治理的新机制，已成为当务之急。

1 研究问题的提出

2018年即乡村振兴战略实施的开局之年，习近平总书记多次强调农村生态文明建设要充分发挥农民主体的作用。这表明国家十分重视农民的作用，实施乡村振兴的过程中要始终重视农民的主人翁意识，号召农民积极参与。但在农村环境治理过程中，显现出了很多问题，主要如下：

1.1 主体层面：参与治理人数不足，参与意识薄弱 目前，农民作为环境治理的主体，在治理过程中存在一些问题。从参与广度来说，表现为参与治理人数不足。由于公共资源具有非排他性的特征，农村环境不排斥任何人使用，也就导致农民在享受环境带来的好处同时，会对当前环境造成一定的破坏。而在实际的环境治理中，存在破窗效应，即环境已经变坏，大部分农民都不进行环境治理，作为群体中的个体也会像群体中的大部分人一样对环境置之不理，甚至变本加厉地污染环境，也就是说参与环境治理的农民只占少数。笔者在X县X村调研时发现，大多数村民对于马路边农田里等的垃圾视若无睹，仅有少部分青年会将垃圾拾起。从参与深度来说，表现为参与意识浅薄。在环境治理过程中，农民存在过分依赖政府的问题，大部分农民不了解环境治理的内涵，不知如何参与环境治理，也未及时意识到将身边的环境问题向政府反映。笔者在Y村调研时与村民进行交流过程中发现，一旦谈及环境治理，他们将其等同于环境保护，认为做好自家卫生就是做好了环境治理，马路等公共区域卫生应由政府负责，也没有向镇政府反映身边存在的环境问题。

1.2 制度层面：基层制度执行不力，基础配套不科学 地方政府在管理过程中，一般较注重短期目标的实现，追求税收增长。而相比于城市，农村基础设施较差，人口分散、交通不便等，这些都导致了打造一个环境优美、经济繁荣的农村所要付出的人财物，都远超于对城市的付出，导致地方政府更注重城市发展。在阅览X县X镇有关农村环境治理文件时，其相关环境治理的制度是较为完善的，比如新添的河长制，县政府的财政补贴，当地城镇的基础设施、垃圾处理、宣传标语等比村组设置的更为科学。Y村某位老人表示镇政府真正下乡组织环境治理活动的次数屈指可数，村里与镇里在卫生方面的差距较大。另外，地方政府对于农村基础设施配置也不尽合理。一方面，垃圾桶等环卫设施规划不合理。以Y村为例，地方政府要求每家必备垃圾桶，但是又在公路上配备同一型号垃圾桶，这对于沿路住户而言，会是一项多余的费用。在人烟稀少的区域配备大量垃圾桶的造成不必要的浪费。另一方面，环卫人员与地域配置比例不科学。一名农村环卫工人所负责的领域大，而人群活动也大部分集中在村里，对于人烟稀少区垃圾较少却又每日要求清扫，导致环卫工人每日工作量大，垃圾集中的区域也并没有做到整洁如一。

1.3 文化层面：宣传方式过于陈旧，环境文明理念缺少 受传统文化的影响，基层政府由于监督机制贯彻不到位，其行政办事依然带有形式主义的色彩，导致上级文件精神落实不到位。例如，在隆回县的调研中可以发现，乡镇街道、村道附近张贴了大量“金山银山不如青山绿水”、“乱扔的是垃圾，抛弃的是文明”、“资源有限，循环无限”等宣传栏，这表明当地政府及时跟进中央理念并采取了相应宣传措施，以提高村民的环卫意识。但通过进一步的观察以及与环卫工人等交流，了解到村民们的不良习惯几乎没有改变，垃圾不分类或丢弃至溪沟的现象仍然存在。由此可见，基层政府采取的很多宣传方式对村民的约束和激励作用有限，亟需创新行政方式，提高政府的办事效率，使文明理念真正树立在村民心中。

针对上述问题，国内学者们开展了广泛的研究。比如，限制因素方面，有学者认为农村环境产权关系、环保法适用范围、农民环境信息知情权等方面的制度缺失，是限制农民参与环境卫生保护的重要原因。也有学者指出内部动力疲软、外部动力不足和农村环保法规制度不健全等，是造成公众参与度不足的主要阻滞因素。对策方面，以康琼为代表的学者对“让环境保护成为农民的自觉行动”进行了分析，认为通过开展具体活动可以培养农民的责任感。黄森慰等学者则认为必须完善相关法制建设，拓宽公众参与渠道，才能激发农民参与环境治理的动力。不难发现，学者们虽然从多角度分析了限制农民参与的诸多因素，但对农民参与的对策研究存在不成熟：强调政府或市场单方的作用而忽视了农民在参与过程中全程参与的作用、专注基层组织的政策宣传而忽视其表率作用、贯彻自上而下的执行而忽视自下而上的民意表达。对促使农民产生内生动力以及关于多元主体协商治理的研究较少。如何从根本上提升农民的参与度，构建激发农民内生动力的路径，具有很强的现实意义。

2 农民环卫治理参与度不足的内外因素剖析

在马克思主义内外因辩证原理中，事物的发展是内外因共同起作用的结果，内因是事物发展的根据，它决定着事物发展的基本趋向，外因是事物发展的外部条件，它对事物的发展起着加速或延缓的作用，外因必须通过内因而起作用[1]。因此，在分析农民参与度不足表现出的问题时，需要辩证地从内外部2个方面寻找原因。

2.1 内部原因

2.1.1 农民受“政府干农民看”传统观念的束缚 在Y村的调研中，有个普遍存在的现象：Y村绝大多数青壮年都外出打工，留在农村的大都是老人和小孩。部分老人受传统观念束缚，有着旧的思想和传统观念，仍然認为环境卫生治理是政府的职责，与自身无关，往往会选择完全依赖于政府，而且在短时间内很难改变。所以在部门农村还存在“政府干、农民看”的现象，农民对政府的依赖造成了参与主体的缺失。而政府不是全能型的，每个主体扮演的角色不同，其发挥的作用也是不同的，并且是不可取代的。

2.1.2 农民环保知识与意识薄弱 留在农村的老人和小孩，一般受教育程度较低，存在不良的卫生习惯，也没有接触过系统的环境卫生保护及如何参与环境卫生治理的知识，他们并未意识到农村环境污染的严重性。以X县为例，尽管X县部分农民已了解过一些环保知识，但是对其提问相关环保知识，还是会有部分答不上来，了解程度不深且不全面，农民对于环保知识的了解程度得不到深化，继而他们对农村环境卫生治理的责任感也会逐渐淡化。此外，农民也缺乏一定的前瞻性，思想上没有意识到环境卫生治理的未来发展和对农民自身的益处。所以应该从农民的环保意识着手，使其确立正确的生态文明理念，从思想上认识到环保的重要意义，才能有效开展后续的环境污染治理工作[2]。

2.1.3 农民对付出与收益之间的利弊权衡缺乏长远规划 在斯滕伯格的智慧平衡理论中，个体在面临一个复杂的问题情境或环境时，需要通过平衡个人多方面的短期与长期利益，运用成功的智力与创造力，以此来达到大家所期望的共同利益。在适应、塑造与选择新环境的过程中，个体能否智慧地进行考虑与衡量，关键是取决于个体所拥有的相关知识意识以及个体在平衡各种利益的过程中所做出的反应[3]。然而，当前农民的主人翁意识不足，对于保护环境卫生及环境治理的意志力也不强，没有智慧地权衡和规划长远的环境利益。当农民自身的经济利益与农村的环境利益发生冲突时，一般都会选择有利于自己相关利益，而放弃永久的环境利益。

2.1.4 传统以来我国“原子化”的农民组织缺失 自改革开放以来，市场经济改革催生了家庭联产承包责任制，但经过40年的发展，也出现了一些新的问题，其中之一就有农民“原子化”。农民“原子化”是学术界对农民分散状态的一种形象化说法，是指农民因合作意识差，合作能力不强，而分化为单一的个体，彼此之间难以形成有效的联合，无法为环境卫生治理而组织起来。我国有些村庄农民的自组织比较发达，但在“缺乏分层与缺失记忆”的村庄，农民已经“原子化”，自组织能力很差，许多村庄的公共事务因为无法合作而处于瘫疾状态[4]。换而言之，“原子化”的农民本身缺乏一种自组织的能力，无法组织起来共同进行环境卫生治理。

2.2 外部原因

2.2.1 激励约束不得当、奖惩错位 相关部门对环境卫生治理行为的激励与制约主要依靠下发资金奖励、制定法制法规。尽管农村环境卫生治理相关法律正在逐步建立，但是此类法律仍存在不足之处。比如，农民参与环境卫生保护及治理的法律制度不完善，对于污染防治、环境救济等领域缺乏专项立法，有些领域的法律条款又过多。在奖惩方面，农村大多依靠稀缺的资金奖励，对当地卫生环境做出杰出贡献的单位和个人只给予少量的物质奖励，该种方式很难发挥长期效果。根据X县的调研，大部分家庭对政府的奖励措施表现出不在意、也并未与受到奖励的相关人有交流。另外，对农民乱丢乱扔、垃圾不分类等不良卫生习惯也并未设立相应的惩罚措施，导致村民们往往没有太多顾忌

2.2.2 信息不公开、监督虚位 信息公开现已经成为了大家重点关注的政府服务，政府机构所投入的相关电子公示设施等是政府信息公开的一种重要介质。但由于农村设施落后，缺乏相应的资金，政府环保信息无法完全透明化，农民想要参与到农村环境保护中去，但是又不了解相应的流程，到最后只能无果而终。在走访X县政府后发现，关于环保的标语和知识宣传并非随处可见，也未看到环保信息宣传栏，询问当地居民，他们反映并没有专门的环保信息宣传栏。在监督机制方面，部分地区集中整治后，虽然都建立了相应的长效管理机制，但真正按制度管理的不多，一般都只是遵循了部分或者只是做表面功夫，上级机关并未对下级进行监督核实。乡镇虽都配备了保洁人员，但对于保洁员的监督考核没有真正到位，保洁质量不高，以及对村民不良行为约束监管力度不够。

2.2.3 基层组织不重视、治理缺位 部分农村基层干部对卫生治理方面仍不够重视。有的基层组织对明确农村环境卫生的治理主体责任认识不足、重视不够，只注重开会、发文和签责任状，存在重形式轻内容、重规划轻落实、重经济发展轻环境卫生等现象。由于思想上和行动上的不重视，致使落实农村环境卫生的治理主体责任的思路不清、办法不多，工作只关注形式，基层干部的积极性和主动性明显减少。另外，基层组织内对环境卫生治理工作未进行明确的组织与分工，导致某些方面的工作没人组织没人管，农民也缺失了参与环境卫生治理的积极性。

3 “主体-制度-文化”视角下提升农民环卫治理参与度的路径

在主体、制度和文化中，主体在一定的制度框架和文化基础上实施活动，制度是主体进行各类活动的保障、是文化彰显作用的形式，文化构成了主体活动的环境、奠定了制度建构的价值基础。三者相辅相成的关系决定了“主体-制度-文化”是一个统一的视角。我国农村环境污染严峻，治理农村环境污染是一个综合过程，在这一过程中，至关重要的是农民的主体参与，农民必须深度参与制度和文化建设，贡献自己的智慧和能力，从而深切地理解政府制度所要达到的愿景，领悟政府制度推崇的精神理念，明确自己的权利、责任和行为的底线边界，形成对政府制度和文化建设的积极认可，并认真践行。

3.1 明確多元主体在环卫治理中的角色定位 2018年《农村人居环境整治三年行动方案》指出，为顺应乡村振兴战略，坚持农村环境优先发展，坚持绿水青山就是金山银山，应动员各方力量，合理配置各种资源，加快补齐农村环境卫生突出短板的步伐。具体以农民为主体、激发动力，以政府为主导、强化责任，调动社会力量积极参与，实现农村经济协调可持续发展与人居环境改善互促互进，为如期实现全面建成小康社会目标打下坚实基础[5]。

3.1.1 发挥农民的主体性作用 就内生发展理论而言，农民是环保治理中最重要的主体。“内生发展”可称为“自我主导式发展”，是一种内部可持续发展的发展方式，社会学者陆学艺认为，中央政府和地方政府在农村的基层组织的外生权力和村落的内生权力应该得到了有机的结合[6]，内生发展理论强调本身的内在力量的构建与发展，其中，最重要的是通过多元主体来调动农民内生发展动力。当前我国基层人民群众的环保自主参与意识不强，尤其是在偏远贫困地区，依赖于当地政府“行政式”的民主推动，这严重阻碍了多元治理的发展和人民群众整体环保素养的提升。因此，激发人民群众自主参与环境卫生治理的活力、提升人民群众有序参与环保治理是必要的。同时要协调社会与政府之间的关系，调动社会力量参与环境卫生治理的积极性，并进行广泛的社会动员。

3.1.2 发挥政府的主导作用 长期以来，政府是多元治理在国家层面的主要运行渠道和专门协商机构，对整个国家多元主体治理的深入发展具有重要的牵引作用。为此，要不断丰富治理形式，加强政府委员联络机制和完善相关制度，拓宽委员与社会公众对话渠道，进一步巩固政府在环保治理中的示范与牵引作用。政府部门在环保治理过程中充当主导者的身份，切实履行好政府的保护生态环境职能。针对农村环境问题的特殊性，应给予基层环保组织开展农村环境治理的自主权，并加强农村环境巡查和巡视，指导农民开展环卫治理工作。

3.1.3 发挥社会力量的联动作用 在环境卫生治理方面，动员社会力量积极参与新农村建设活动，深刻感受农村发展气息，发挥助推作用[7]，从而调动农民自主参与环境卫生治理的积极性。例如，可以通过市场来宣传环保知识，多举办环保知识竞赛，多种方式促使他们保护环境。发挥社会力量的作用，各方联动形成全民共建氛围。

3.2 构建“链条式”的环卫治理运行机制

3.2.1 以决策信息公开和法律制度为核心 政府部门在制定环保决策实施的过程中，要做到公开透明、取信于民。由于农民在地域、学历、环卫认知各自不同，所以应该在坚持原有的环境保护法律法规的前提下，针对农民这一特殊群体，设计适合他们的政策，动员农民维护自身环境权益，形成全面参与当地政务的局面。同时，要进一步转变广大农民环境保护观念，重点是提高村民及村干部在环境污染治理、在环境保护方面的法律意识[8]，有利于减少企业钻法律空子污染环境的情况，保障公民自身权益不受侵害。

3.2.2 以利益表达机制和基层组织的带头作用为动力 地方政府应当落实生态环境财政补贴制度，确保其能用在实处。同时，发挥宏观调控能力，对环保型的消费品实行政府福利措施，扩大绿色产品的消费市场，从物质层面上调动农民自主参与环境卫生治理的积极性。此外，基层组织应合理使用农村环境卫生治理的经费，例如垃圾桶的购买，环卫工人的工资等。每个村干部应该发挥带头作用，落实环保政策，既能激励村民进行环境保护，又能落实政府的环保措施，更好的实现多元主体治理机制。

3.2.3 以“座谈会、民情沟通日、民主评议村干部”为协商实践形式 协商民主的基础是村民的自由与自愿参与。地方政府或村级组织机构与农民之间进行协商交流，旨在征求群众意见或集中民智，增进干群、官民互信的程度，寻求最大共识。召开座谈会最大的优势就是能够实现多元主体的交流，通过召开座谈会，可以拉近多元主体之间的距离，近距离的交流能考虑到各个主体的利益。“民情沟通日”体现了“以民众为中心”的精神，是对基层民主管理的一个创新。民主评议村干部能够使基层组织的工作更完善，同时也加强了双方的交流。这些实践形式既将农民的诉求和意见实现上达，又使基层党组织和政府真实地知晓了民众诉求，汇聚了民众的力量，密切了村民和政府之间关系，增强了村级和基层政权的政治回应性[9]。

3.2.4 以民意反馈渠道和监督制度为保障 民众在治理中的力量不容小觑，协商治理机制是实现环卫治理的有效途径，而民意反映渠道能够对协商治理机制进行不断完善，进而形成多元参与环卫治理，突显农民主体性的作用。因此，在环卫治理方面，要拓宽民众反馈渠道，实现与居民沟通，尊重居民意愿。对方案进行调整，保障居民利益的同时也保证自我利益的实现，实现合作双赢。最重要的是要完善监督体系，任何政策的制定和实施都少不了监督，只有公开于众，受大众监督，政策才能不断完善与发展。

3.3 加强多主体环卫治理文化建设

3.3.1 推进绿色生态治理文化 人与自然和谐相处，是实现协调可持续发展社会的必要途径，而生态治理文化的建设，本质是从科技生态治理向人文精神生态治理转换[10]。政府等相关组织通过开展环保教育活动，举办农村环境摄影、书画创作、美食娱乐等多种形式的生态环境治理项目，传播绿色文化[11]。定期开展环境调查，对一切违反环保原则的事件进行监督举报。动员社会成员参与环保公益活动，创建绿色生态治理协会，全力推进绿色生态治理文化。

3.3.2 提高农民自主环保意识 只有从思想上提升农民本身的环保意识，才能使其转化为实践。但农民自主环保意识的整体培养不是一蹴而就的，这一方面需要在全社会范围内大力普及国家环保方针和加强环保教育宣傳，激发其自主参与环境卫生治理的热情与活力，使农民成为环境卫生治理的参与者和受益者;另一方面，需要充分发挥政府和学生的引导作用，通过政府的引导和教育来宣传环保知识，更重要的是通过“小手拉大手”来改变农村老年人的不良卫生习惯，进而推动农村环境卫生保护事业的协调发展。

3.3.3 营造浓厚环保氛围 培育农民环保参与精神，一方面，需要在地方党政机关摒弃传统单向灌输和宣传的行政化作风，通过各种方式大力营造浓厚的环保氛围使群众广泛地参与到环境卫生治理中来;另一方面，各级地方党政机关应积极落实政策，用人民群众喜闻乐见和通俗易懂的方式对党和国家的环保政策进行宣传，鼓励人民群众广泛参与环保治理，主动转变治理观念，调动农民自主参与环境卫生治理的积极性。

3.3.4 优化农村环境卫生，建设生态宜居农村 优化农村环境卫生，建设生态宜居农村，关系到人民群众的生活质量、关系到人民群众的身体健康，同时也是乡村振兴战略的一项重要内容，是全面建成小康社会的基础，是农村社会文明和谐发展的核心。而现如今的农村环境卫生治理状况与全面建成小康社会要求和农民群众的期盼仍存在较大的差距，为加快完善农村环境卫生治理，需要从主体、制度、文化3个维度创新治理模式、改善治理困境，从根本上提升农民参与度，真正实现政府、农民和市场三方协商，推动农村更好的发展。

参考文献

[1]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集[M].北京：人民出版社，2012.

[2]王达俊，赵梓尧，顾沛彦，等.美丽乡村建设背景下农村生态环境治理对策研究[J].绿色环保建材，2019（02）.

[3]杜娟.权衡利弊关系 赢得共同利益——斯腾伯格智慧平衡理论评介[J].浙江教育学院学报，2010（01）.

[4]袁咏红.原子化的农民自组织能力的缺失与再生[J].重庆工学院学报，2006（01）.

[5]中共中央国务院办公厅.农村人居环境整治三年行动方案[Z].2018-02-07.http：//www.gov.cn/.

[6]陆学友.内发的村庄[M].北京：社会科学出版社，2001.

[7]方明义.“政府主导、农民主体、社会参与”推进社会主义新农村建设[J].新农村建设，2012（11）.

[8]刘勇华.论依法推进农村环境污染治理[J].中国集体经济，2019（10）.

[9]冯鑫.中国村庄治理中的协商民主发展研究[D].西安：陕西师范大学，2018.

[10]王轩，袁祖社.生态治理的文化价值逻辑——从环境生态到心灵生态的公共性转换[J].湖北社会科学，2014（9）.

[11]宁良锋.开展生态文化教育，推进沙漠化生态治理[J].甘肃科技，2012（18）.

（责编：张宏民）