监警协作机制研究

关键词 监警协作 监察改革 协同运用权力

基金项目：本文系南京森林警察学院2019年度大学生创新创业训练计划国家级创新训练项目《“扫黑除恶背景下监察体制改革对侦查权影响的实证研究”》，（项目编号：201912213016）。

作者简介：魏薇，南京森林警察学院侦查学院学生。

中图分类号：D926.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.132

一、问题的提出

2016年11月，我国在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作;2017年11月，在全国范围内推开国家监察体制改革试点工作;现如今这一改革在全国范围内已是一项重点工作，改进因改革而成立的新监察委员会的相关制度更是重中之重。这个整合了中华人民共和国监察部、国家预防腐败局和最高人民检察院反贪总局等部门的新监察委员会，是党的反腐利器。《宪法》第一百二十七条规定，国家赋予监察委员会监察权，让其履行监督，调查，处置的职责。但宪法和监察法对监察机关的授权并不完整，在很多方面，它都需要与其他部门相配合，为监察机关赋权的宪法法条未能给出出详尽的法律解释，规范其他机关的法律也未做出相应调整，这是其在法律上面临的问题。2018年刑事诉讼法的修正案中提到了检查机关与监察机关的工作衔接，为监检关系确立了方向。国家对监察机关与刑事司法之间的衔接着重关注，相继出台相关司法解释，为其做出具体调整。监察机关与审判机关、检察机关的分工配合已经明确了，但监察机关与执法部门的分工配合却仍旧模糊不清。

监察机关的监察权是不完整的，在执行性权力上需要公安机关的协助。监察机关可以行使监察权，对违职人员进行调查，但监察机关并不具备执行调查的权力，执行性权力由公安机关保留。法律上并未对监警协助机制进行明确详细的规定。宪法和监察法只对警监关系进行了原则性的规定，规定其要“相互配合，相互监督”，但这只是一个总论，并没有相关法律法规规定其具体的配合方式。在实际操作中，监察机关与公安机关的沟通方式基本沿袭了监察委员会成立前的旧制度，由监察机关直接与公安机关联系。监察委员会的前身原本是一个党内机构，但现在它是一个国家机关，不但监督党员还监督非党人员。很明显这种旧的机制无法满足监察机关现有需求，需要重新建立一个新的体制满足监察机关联系更多机关部门的需要。

根据宪法的“相互配合，相互制约”，公安机关与监察机关的协作必须分工明确。在权力与义务的分配方面必须有着法律的规定与约束，才能真正的行使好监察权，而不是滥用公权力。在权力与义务的划分上，正规的程序和规范显得尤其重要。监察机关寻求公安机关的协助必须走正当程序，监察机关递交公文给公安机关，公安机关就需要协助的内容做出判断回复是否接受，不接受就要明确指出拒绝的理由回复给监察机关。为防止权力滥用，做到权力为民，需要罗列出监察机关寻求协助的事项和公安机关提供的协助具体事项。

二、监警协作机制现状分析

2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会通过了《宪法修正案》修正，在新修正的宪法第三章第七节中增设了“监察委员会”这一国家机关，随后在3月20日，人大又通过了《中华人民共和国监察法》。《宪法》第127条第一、二款以及《监察法》第四条，均规定了监察委员会行使监察权的独立性（不受其他各权力机关、社會团体和个人干涉），以及监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件时，应该与各权力机关相互制约、相互配合，其中就囊括了执法部门之一的——公安机关。而监警如何协作，成为了业内的热议话题。

所谓“监警协作”，即是监察委员会在行使监察权、履行监察职责、办理相关案件的过程中，遇到自身无法克服的障碍时，有权向公安机关提出请求，可要求与其无隶属关系的公安机关实施协助，相关公安机关经审核同意后，协助其工作以达到实现其监察职能的过程。而当下监警协作的现状如下：

（一）有法可依，但“监警关系”难以定位

2018年通过的宪法修正案修正和监察法均规定了监察机关在行使职责时有权请求其他国家机关协助，同年随之而来的刑事诉讼法的修改以及相关法律解释的发布，监察机关、检查机关和审判机关在办理相关案件时相互制约、分工配合的机制得以确立。但《人民警察法》没有随之做出修改。也就是说，监察机关在办理职位犯罪相关案件时，何时需要公安机关协助、公安机关需要如何协助、具体协助流程是什么等相关问题都没有规范化的法条文本规定。这实质上就是“监警关系”该如何定位、警察行使侦查权和监察委员会行使监察权应该如何配合、又如何制约，并没有相关法条和法律解释得以确立，也就是说我国当下规范监警关系的相关法律法规没有及时发布。

宪法和监察法只对“监警关系”做了笼统的原则性规定，并没有规定实质性的操作细则。虽然为满足实际工作需要，各别省份出台了监警协作的规范性文件（如“公安机关协助监察机关工作的操作规程”），但此类文件级别较低，对构建监警协作机制帮助帮助不大。

因此，监察体制改革后，新成立的监察委员会如何和公安机关互相制约配合，科学构建“监警协作”机制成为了待解决的刻不容缓的问题。

（二）“监警协作”，权力如何制约

监察委员会成立后，我国总共设立了四级监察机关，及国级、省级、市级和县级。在地方监察委与同级纪委合署办公，简称“纪监委”， 既是执纪机关又是执法机关，履行纪检、监察两项职能，构建起了集中统一、权威高效的监察体系。以往的纪委只能对党员与公务员进行监督管理，现在的监察委已经将监督范围拓展到非党员，为营造更加公正公平的社会体制有重大意义。同时职务犯罪案件的侦查权由检察机关移交给了监察机关，监察机关在办理相关案件过程中，有权依法向有关单位和个人收集、调取证据、有权讯问涉嫌职务犯罪的被调查人、有权询问相关证人、有权在特殊情形下留置被调查人、冻结其存款等。

办理职务犯罪案件时，监察委员会有侦查权，但由于其不具备调查所需的全部手段，而公安机关具有调查案件的能力、设备和机制，因此特殊情况下监察机关需要其协助对案件进行调查。监察机关具有这种调查权只是“决定性权力”，具体执行还是得依靠公安机关。这也就表明，在办理职务犯罪相关案件时，就要求监察权和警察权权力分工应当明确，否则极易造成权力滥用、权力过大等问题。

（三）程序尚待规范

在当下，监察委员会的工作程序分为线索处置、初步核实、立案调查、受案审理、移送审查等部分。但由于监察法公布时间较短，监察体制改革、监察委员会成立时间较短，监察工作开展还不够成熟，没有特别规范化的监察程序。

监察体制改革后，新上任的监察委员会基本沿用了原来纪检委的办案流程。但需要知道的是，原来的纪检委工作中需要公安机关协助时，是一种内部的“党内协调”，而现在监察委和公安机关同为国家机关的一部分，监警协作是一种新型的、需规范化、合法化、简明化的新程序。在当下监察委员会行使监察职责，当需要公安机关协助时，程序较为繁琐。究其原因，主要是由于没有规范化监察程序，引导监察机关向哪一级公安机关提出需要协助的请求以及协助时公安机关和监察机关权力界限不明显。

三、监警协作机制完善对策

我国监察委员作为一个新机构从原来体制里独立出来，对于扫黑除恶肃清社会风气将发挥积极作用，但其作为一个新机构怎样去融入现有的政法体制并且与之合作发挥利刃作用确实还存在问题，接下来就监察委员会与公安机关工作中出现的问题提出对策。

（一）法律方面

监察委应该联合相关学者和机关研究相关宪法法条为自己找法律依据，拟制单独的监察程序法。提请调整《警察法》等相关法律，新增和出台与监察委员会合作的相关法律条文，如针对警监协助条款出台监察方自己的解释，自己制定规则;人员上细化编制管理制度，适当增加公安机关协助人员编制，在相关政法院校培养和选拔优秀人才，建立和高校的合作关系;监察内部要在经费上做出合理规划防止滥用和体制内腐败，为公安机关经费和监察委员会自己的经费制定专门经费制度。推进监察公安一体化，建设以监察委员会为中心各部门联动的机制，对于推进监察委员会长远发展有重要意义。机构上成立专门管理经费的机构，此机构专门对内清算经费，对外公布。成立公安机关与监察机关对接的机构，作为沟通合作的窗口。同级党委中的监察协调机构要积极履行职责推动公安机关与监察机关信息共享、手段互补、携手共进。

（二）权力义务

明确公安机关、监察机关权力与义务划分明确边界防止权力的滥用，明确规定公安机关可协助的事项和要求，监察机关需协助的事项需在正规程序下且属于公安机关的职权范围之内。公安机关在正常接收协助事项下不得推诿。公安机关需要协助监察机关的搜查和进行专门性问题指定。公安机关和监察机关工作人员要做到守法、保密、高效的义务。

3.程序：监察机关需协助需提出具体申请发出公函经公安机关内部协定接受方可进行。除理论建设外还应加强实践探索，找出中现实存在的针对性问题，明确监察机关向哪一级，哪一地公安机关寻求协助分工，确立同级管辖制度，同级监察机关只能向同级公安机关提出协助请求，如遇特殊情况即本级公安机关缺乏权限办不了的需同级监察机关向上级监察机关报告，由上级公安机关提请上级公安机关协助。如下级公安机关可完成此事，上级公安机关与监察机关商定后，由监察机关指定下级公安机关。因在警监合作中要防范监察权力过大与警察权力过大，所以需要建立程序性机制，制定基本原则，规定监察机关需协助的内容，因法律规定的权力不足以完成监察事物;因基础设施不足导致不能履职，需要调用公安机关掌握的信息、文件、资料;如果这件事由公安机关出面更方便更省时;因权利限制或無权独立调查事实真相。只能由监察机关主动向公安机关主动提供协助。监察机关寻求协助必须法律文书，文书上写清寻求协助的内容和要求，且要求和内容必须在公安机关合法职权范围内的，特殊情况特殊申请规则。公安机关要制定拒绝协助申请的内容，如“此协助不在职责范围内”“此协助如果执行将妨碍自己履行职责”“自身不具有解决协助事项的能力”“其他客观主管原因不能接受”。拒绝协助需声明理由，若监察机关坚持公安机关协助，须请同级政府或上级监察机关报请上级公安机关决定，需要注意的是不能越级申请。

四、结语

随着国家将更多的注意力投向反腐反贪工作，监察机关的体制改革是必经的过程。但处于体制改革的初期，我们缺乏实践的经验支撑，没能实现成熟高效的规章流程，面临着监警关系不清晰，权力制约难和程序足够不规范三大弊端。以立法推进三大弊端的解决将为我国构建起强有力的反贪腐大网，保障我国加速实现中华民族伟大复兴的中国梦。

参考文献：

[1]王民彪.论我国监查制度的改革[J].人口·社会·法制研究，2016（Z2）：138-141.

[2]王维平.关于推行独立监查制度的思考[J].哈尔滨职业技术学院学报，2013（3）：125-126.