军民融合背景下国防工业立法问题及对策研究

关键词 国防工业法 军民融合法 产业法

基金项目：军民融合的经济法规制，2018年中北大学人文社会科学研究培育发展基金项目，项目编号2018RW006。

作者简介：药恩情，中北大学人文社会科学学院副教授，山西省法学会军民融合法治研究会会长，研究方向：经济法学。

中图分类号：D920.0                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.180

全世界國防工业面临的主要挑战是科技革命、产业变革和新军事变革之三大革命。为适应客观形势的需要，不断推动关键技术和基础能力的日益提升，发挥国防工业对经济和科技发展的引领和推动作用，加快推进国防工业的军民深度融合是必选之路。国防科技工业是推动军民融合深度发展的腹地，构建国防科技工业法律体系是推进军民融合深度发展的必经之路。国防科技工业的很多法律法规是在军民分线的前提下制定的，对当代经济建设和国防建设统筹不够。因此，必须通过立法和修法，将军民融合战略贯穿于国防科技工业的各个领域，用法治思维和法治方式推动军民融合在国防科技工业方面向纵深发展。本文立足于国防工业法在军民融合中的地位，分析“军民融合”中国防工业立法中存在的相关问题，并针对性提出建议，以期使国防工业立法在军民融合的过程中起到积极作用，能够对中国特色社会主义道路的发展提供一些借鉴。

一、国防工业法的界定

（一）基本概念及术语含义

国防工业，包括武器装备、国防交通工具、侦察手段设备、军事通讯联络和指挥系统设备、军用纺织品和其它生产部门。国防工业的基本特点是耗资巨大，系统复杂，保密性强，技术上处于“高、精、尖”领先地位，对于国家安全具有十分重要的作用，在国家工业体系中占据特殊地位。国防工业的发展取决于国家的安全需要，也依赖于国民经济基础，故国家经济实力和基础工业现代化是国防工业现代化的必要保证;而其发展又在技术、基础材料等方面带动国家民用工业的发展。在非战争时期，国防工业向民用产品生产的转化，可以迅速提高工业生产能力、满足工业产品消费市场的需求。

军民融合实际上就是把国防现代化、军队现代化建设和社会经济发展不断融合的一个过程，全面推进军民融合在经济、科技、教育、人才等各个领域的融合，在更广范围、更高层次、更深程度上把社会经济发展同国防现代化建设和军队现代化建设结合起来，为全面实现国防现代化和军队现代化提供丰厚的资源和可持续发展的源动力。

军转民和民参军共同构成了军民融合的主要内容。一方面是实现军转民，国有军工企业实现多种经营，由研发生产单一军用产品转变为同时生产军用产品与民用产品;并将生产军工产品剩余的产能用来生产民用品。

另一方面是民参军，不是鼓励民口企业在军工行业“淘金”，而是作为军工企业的重要补充。其次，民参军旨在实现国有军工企业和民营企业相互取长补短、共同进步。最后，民参军要获得许可后方能进入军品市场，并要接受相关机关和部门的监督。

（二）国防工业立法的重要意义

构建国防工业法律体系是贯彻依法治国方略的需要，法治化程度是治理体系现代化和治理能力现代化的重要表征，增强国防工业基础法治体系，可以为构建完备的法律体系填补空白;构建国防工业法律体系是贯彻国家安全战略的需要，国防工业已经成为涉及国家安全多个领域不可或缺的组成部分和支撑力量，担负着国家安全和国防建设的重任，加快构建国防工业法律体系，非常有利于积极维护国家安全;构建国防工业法律体系是发挥国家主导作用的需要，国防工业有其自身特点，对军品市场、军品质量和安全保密都具有特殊要求，所以国防工业核心应由国家管控，立法是体现国家意志的重要途径，通过立法来保障国家的主导权;构建国防工业法律体系是全面深化改革的需要，不论是推动国防工业改革还是调整国防工业产业机制，都需要健全的法律保障，要在法治下不断推进改革，在改革中全面完善法治;构建国防工业法律体系是推进军民融合深度发展的需要，通过立法和修法，将军民融合发展战略贯穿于国防工业的各个领域，也使国防工业的军民融合工作实现有法可依，让法律在推动国防工业的军民融合深度发展方面积极发挥作用。

二、国防工业立法的现状

改革开放以来，国防工业领域的法治化建设取得了长足的进步，先后制定颁布了一系列法律法规、部门规章及规范性文件，初步构建起了国防工业法律体系。笔者进行了相关梳理对国防工业的开放融合提出了明确要求的法律法规有《中华人民共和国国防法》《关于建立和完善军民结合寓军于民武器科研体系的若干意见》等。在资本引进方面主要是《军工企业股份制改造指导意见》等一系列政策性文件，明确提出了社会资本可参与军工企业改制;在市场准入方面《中国人民解放军装备条例》等法规，明确了竞争采购的思想，从而为民营企业进入国防工业提供了相应依据;在技术融合方面，《科学技术进步促进法》《科技成果转化法》《民用技术转军用的指导意见》等文件，为军民技术转化起到了重要的指导作用。

在知识产权方面，主要是《国防专利条例》《国防科工委关于加强国防知识产权工作的若干意见》《国防科技工业知识产权推进总体方案》等相关法规发挥了重要作用;通过《关于国防科技资源共享的指导意见》完善了在配套资源共享方面的不足。工信部和国防科工局联合虽提出了军工重点试验设施和大型科研仪器开放共享的总体方案，还开设了“军民结合信息公开平台”，制发出了年度《军用技术转民用推广目录》和《“民参军”技术与产品推荐目录》等，这些都为实现军民技术深度融合起到了促进作用，但其中很多内容缺少详细的说明和规定，导致国防工业在军民深度融合的进程中还存在很多具体问题无法解决。

三、国防工业立法的问题

随着我国形势的变化发展，法治体系建设的系统性不足、体系不健全、立法进程慢、法律层级低、修订不及时以及执法不严等问题逐渐暴露出来，军工法治化建设总体水平滞后于国家其他领域，滞后于改革发展的需求，需要进一步加大推进力度。具体问题表现在以下四个方面：

（一）国防工业结构立法不完整

从现行行政法规来看，军队与地方各自为政，相关法规都是独立颁布，缺乏有效沟通协调，甚至出现部门规章制度冲突的情况，最终影响法律的落实与实施。比如，根据相关规定，民营企业的需要同时具备《装备生产许可证》和《保密资质认证》两证，才能生产武器装备，但前证的获取条件之一是该企业要有后证，但后证的申请前提又是该企业必须承担武器装备的科研生产。《国防法》与《公司法》也存在一些冲突，需要进一步修改完善。

（二）国防工业组织立法不相符

军民融合的市场主体较为复杂，其中有按照市场规律活动和相对开放的民营企业，也有不够市场化并比较封闭保密的军工集团，两者要实现深度融合比较困难。

一是资格获取方面的障碍。一般情况下，军方的招标条件首先要求“四证齐全”，所谓“军工四证”认证壁垒很高，一般民营企业要想获得任何一种证书几乎难以实现。有相关数据显示截至2016年3月，全国与军队建设直接有关的企业约有50万家，但仅有0.2%民营企业获得了武器装备科研生产许可证，可见民营企业“参军”之难。

二是政策规定方面的障碍。军工企业免征增值税的法律依据是1994年发布的《关于军队、军工系统所属单位征收流转税、资源税问题的通知》，但在军民融合战略方面存在很大问题。首先军民融合应本着公平竞争原则，而偏向性的税收优惠阻碍了企业平等对军民融合的深入;其次，该规定仅涉及产品，二对军民融合可能涉及的技术转让等问题未有规定，这很不利于军民技术交流。

三是封闭保密方面的障碍。由于军工行业的天然涉密性和任务性，虽然现在提出其作为独立的经济主体可以参与民用产品研发。但在缺乏明确的政策指导下，导致我国军工企业和国外军工企业相比差距巨大。

（三）国防工业技术立法不完善

尽管我国早已颁布指导和推动我国科技进步的基本法律《科学技术进步法》，但考虑到国防工业建设关系国家安全与保卫，管理、运行机制都有各自特点，所以该基本法并不适合作为直接规范国防科技活动的法律，而应单独制定《国防科技促进法》，以此作为国防科技基本法律。《科技进步法》和《科技成果转化法》为更高层次的立法，其规范具有全面、原则等特性，无法充分考虑到国防科技成果的特殊性，目前还没有国防科技成果转化方面的法律规定，因此在国防科技成果转化方面无法充分有效发挥法律的引导、规范作用，导致国防科技成果转化率低、规模小且周期长。

（四）国防工业布局立法不完善

改革开放后，我国实施的发展战略是以东部沿海等为重点发展地区不均衡发展战略。这一战略的实施在让我国总体经济实力有了明显的提高的同时，也给国防工业布局也带来了新的问题。我国国防工业多数地处东北和中西部等老工业基地。发展相对缓慢。国防工业的发展对于国家制定军民融合深度发展成功实施起着显著的作用。为了实现经济的均衡发展，国防工业布局的均衡分配发展势在必行。

四、国防工业立法的建议

在军民深度融合的背景下，本文提出国防工业法的立法思路，即制定国防工业结构法，完善国防工业组织法，加强国防工业技术立法，推进国防工业布局立法，填补我国国防工业的立法空白。

（一）制定国防工业结构法

纵观各国军民融合发展模式，大部分国家都是结合各自情况、发挥各自优长，在相应立法规建设中，根据各自的大政方针制定法律的形式，以求长远、稳定、有效地落实国家意志。就我国而言，加快军民融合深度发展战略，在国防工业立法方面，首先就要立足国情，搞好顶层设计，制定《军民融合发展法》，统揽全局。在立法建设过程中，应强化相关领域、政策之间的协调配合，科学统筹军民融合的任务、范围、程序、奖惩，细化军地间系统、部门和个人的权力、义务、利益等，切实提高法律法规的系统性、可操作性。强化法律体系建设，重视各领域、各部门之间法律法规的协调一致和相互配合;协调经济发展和国防建设、国防工业同民营企业的发展。从客观上说，这是一个逐渐探索、不断深化的过程，有关立法的制定应当慎重周全。在军民融合法治化建设中，应结合我国国情，强化顶层设计，通过立法解决机制不全、责任不清，职能不明、资源不配套等问题，其一，健全已有的法律，充实军民融合相关法律内容;其二，通过立法保障的方式，保障各相关主体积极参与到着力发展的各个重要领域，促进军民融合的深度发展。

因此，从我国国情出发制定《国防工业法》，促进国防科技工业更好更快发展，从而更好地支撑国防军队建设、推动科学技术进步、服务经济社会发展。该法主要用以规范国防生产活动及其各级各类主体的权利义务，以及军民融合等问题，内容包括国防工业的定位、体制、政策、结构、规模布局、能力、动员、组织形式、协作配套等。

（二）完善国防工业组织法

针对国防工业组织立法不匹配的问题，拟提出以下建议：

一是完善行政法规。在推动顶层法律立法同时要加快行政立法，首当其冲的应是《国防科技工业投资条例》《国防科技工业对外资开放管理条例》和《军工企业上市管理条例》，这为军民融合深度发展向民营企业提供政策支持和资质保障。完善国防工业企业的市场机制。依据市场规律，民用品的生產很大程度上取决于市场，即市场机制的调节和激励作用很大程度上决定了国防工业民用品的产业化发展道路，国防工业在开发民用品方面的潜力较大，在市场竞争下，也会使得地方企业将会提高民用品生产经营效率来应对国防工业的民品参与。

二是实施军民结合机制。通过军转民、民参军和军民两用技术的开发及产业化方式使国防工业与区域经济共同发展、优势互补、相互融合，是促进军民融合协调发展的必由之路。借助国防工业拥有的高水平技术装备，能够提高区域经济发展的科技水平。其一，充分发挥军民两用技术的优势。这是实现技术双向转移的最佳途径。通过军工的优势来促进民用的发展，同时也要利用民用的优势，促进军用的发展，最终实现军民两用技术的发展及其产业化;其二，发展民参军。军工企业和民用部门在激烈的市场竞争中积累了先进丰富的管理经验，这对于多年来始终处于封闭一体化管理的国防工业来说是无法比拟的，国防工业要充分利用民用领域中的技术成果，积极吸收借鉴，允许并鼓励民参军;其三，采取军转民。军转民是技术从军用到民用的转移，它的关键和核心是发展既具有军工特色又具备竞争力的产品和产业，发展具有军工特色或者民营部门和企业难以生产或只需小规模生产就能占领较多市场份额、取得高额利润的产品。

三是完善国防工业企业的保密法规。国防科技成果用于军事领域，具有极强保密性，但不能因为保密性致使其成果转化受到阻碍。现代科技发展迅猛，如果国防科学技术成果不能及时转为军工产品或民用产品，其技术价值很快就会丧失。因此只能通过立法来解决国防科技成果转化中的泄密问题，继而实现保密与科技成果的转化和使用并重。以《中华人民共和国保守国家秘密法》为基本法，以《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》为细则，积极细化其具体内容，积极明确军工企业和民参军企业以国家秘密方式对国防科技加以保护的内容，根据国防科技秘密所属项目任务的不同而设计定密解密具体标准和规范;具体涉及到如何以技术领域为标准进行类别保密管理，如何设立国防科研特点的定密责任人，如何依据程序或期限等内容对密与非密进行判断;如何制定配套技术秘密评价程序，实施准则体系等。

（三）加强国防工业技术法

在完善国防工业技术法方面，可以参考美国的做法。美国军民一体化战略确立后，在发展军民两用技术同时注重两者的相互转移应用，并完善了配套的法规和政策，持续出台了《联邦采办精简法案》和两用技术。借鉴美国立法经验，推动我国的《国防工业法》尽早出台，对规范我国的核技术和平利用、调整政府行政管理关系和企业利益之间的关系、促进国民经济的健康发展，意义非常重大。

（四）推进国防工业布局法

一是加强产学研结合的国防工业布局立法工作。通过产学研结合机制，可以充分发挥国防工业和地方经济各自的比较优势，使军用科研生产与民用科研生产相结合，通过军民通用技术的流转，为区域经济协调发展提高科技成果转化率，提供技术支撑。

二是健全政府政策投入的国防工业布局立法工作。政府资源包括财政资源、技术资源、能力资源和信息资源等。区域经济发展的决定性因素在于政府，要充分发挥政府的调控职能，为推动区域经济布局和军工经济布局协调发展提供充分的制度保障，政府统筹调配资源可使军工产业的存量及增量资源尽可能的与区域资源相结合。通过提供政策条件和完善体制、加大财政转移支付力度、适当减免税收等途径来实现政府的调控作用，具体实现方式有着力于建立起军民两用技术研究基金、搭建产学研联合开发的科技园区、减免国防工业中开发军民两用高新技术的企业的所得税等。

五、结语

建立健全军民融合深度发展的法律体系是一次具有重大意义的顶层设计和立法实践活动，良好的法治体系能够引导和保障军民融合的深度发展，因此，加快顶层设计，制定《军民融合法》，势在必行。在此基础上，制定《国防工业法》，包括国防工业结构法、国防工业组织法、国防工业技术法、国防工业布局法等方面法律体系为主干的一系列法律法规，完善行业管理，科研生产，科技与质量、能力建设、市场监管、生产和保密等方面的协调发展，为国防工业在军民融合发展中保驾护航，使国防工业可以发挥更大的力量，致力于军民融合深度发展。

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