浅析公安机关懈怠侦查应对之策

关键词 懈怠侦查 检察机关 规制措施

作者简介：王红彬，江苏省无锡市人民检察院。

中图分类号：D918                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.202

近年来反映公安机关在刑事案件办理中懈怠侦查行为的信访案件不断涌现，群众要求检察机关进行监督的呼声越来越高，这是我们值得关注的一个重要问题。侦查行为是侦查机关根据刑事诉讼法或行政法律法规的规定，在案件办理过程中，进行的专门调查工作和采取的有关强制性措施，是一種主动性、积极性的作为 。而公安机关的懈怠侦查行为本质上是一种不作为，是公安侦查机关怠于行使侦查权力，能够实施侦查行为的情况下却“能而不为”，从而违背公安侦查机关及时阻止犯罪、迅速查明案件事实，依法保障犯罪嫌疑人和被害人的合法权利，切实维护社会公共安全和群众切身利益的职责要求，使得侦查权力流于形式得不到有效行使。

一、公安机关懈怠侦查的原因分析

（一）司法实践中懈怠侦查客观存在

一是被害人知情权、监督权缺失。刑事诉讼程序中，为了对抗侦查权，犯罪嫌疑人被赋予了一系列诉讼权利，刑事诉讼法规定了犯罪嫌疑人侦查阶段的申诉权，律师的会见权、审查起诉阶段的律师阅卷权、庭审阶段的辩护权等等，而刑事被害人，基于侦查活动的国家性，往往在刑事侦查中处于附属地位，甚至不是完整意义上的当事人。因保全证据、保护相关人员的安全、防止犯罪嫌疑人出现逃跑、自杀、毁灭证据等情况的需要，刑事诉讼法规定了秘密侦查的原则，这是符合侦查规律的。但在我国司法实践中，侦查机关常以侦查保密为由拒绝向被害人透露侦查情况和案件进展，被害人没有侦查情况的知情权，被害人不能了解侦查情况进而无法对侦查活动进行监督。另外，被害人作为诉讼当事人也不具有对公安机关侦查行为提出异议和要求得到救济的权利，即使侦查机关存在懈怠侦查的情形，刑事案件被害人也无从得知，更无法提出异议。例如在我市检察机关受理的叶某信访案中，公安机关仅仅就立案行为通知了被害人，而关于侦查行为的具体进展情况、证据收集情况，被害人无从知晓，被害人亦曾多次向公安机关询问，由于实际上侦查工作已经停滞不前了，公安机关承办人自然是敷衍了事，立案两年多案件也没有处理结果。

二是现有懈怠侦查规制措施不足。包括两个方面，一是侦查机关内部规制措施，另一个是检察机关的外部监督。公安机关内部有一系列侦查监督措施，如“错案责任追究制度”和“办案责任制度”“现场监察制度” 。这些监督制度虽然符合侦查活动本身的保密性、效率性及时效性要求，但仍有各种不足，刑事侦查中的懈怠不作为等违法行为相对而言更为隐蔽，如何认定是否懈怠侦查是一个难题，办案人员多以“抓捕难”“技术手段”“找不到证据”“时过境迁”等逃避责任追究。因此，“错案责任追究制度”“现场监察制度”并没有将懈怠侦查行为列入。需要注意的是， 由于这种监督是公安机关的内部监督，监督程序缺乏公开性，加之公安机关频繁的内部调动及合作等，今天的监督者明天可能就是被监督者，一些不是非常严重的懈怠侦查行为往往被大事化小，小事化了而消解，这种内部监督影响监督公信力和监督效果。

（二）检察机关对懈怠侦查规制措施有局限性

一是侦查监督的有限性。司法实践中检察机关主要通过两种途径监督公安机关侦查活动。首先是立案监督，即应当立案而不立案（消极立案）的和不应当立案而立案（积极立案）的。其次是审查批捕阶段的侦查活动违法纠正，包括是否存在刑事逼供，不当羁押的情况，但这其中并不包括懈怠侦查的情况。

二是相互配合关系软化了监督的力度。《刑事诉讼法》第七条明确规定：人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼活动，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。由于中国特色的流水线刑事诉讼结构，导致检察机关与公安机关不仅存在互相监督关系，在刑事诉讼活动中还具有互相配合关系，这种工作目的上的协调性与一致性很容易导致检察机关弱化对公安侦查机关懈怠侦查的监督力度。

三是缺少检察机关对懈怠侦查的规制措施。刑事法律虽然规定检察机关有对公安机关的懈怠侦查的监督规制权力，但并未赋予检察机关相应的惩戒权，致使这种监督规制成为一种软性监督，缺乏足够威慑力。例如在叶某信访案中，检察机关无法从职务犯罪的角度进行监督，只能采用将原案承办人叫过来问话，约见公安机关纪委负责人提出督促破案的方式进行规制。

四是侦查引导的选择性。检察机关提前介入引导公安机关侦查，虽可以督促公安机关增强破案责任意识，但引导侦查仅仅针对一些重大疑难复杂案件或某些有社会影响的案件，包括复杂的经济犯罪案件、重大团伙犯罪、新闻媒体报道的案件等，公安机关办理的众多普通刑事案件，检察机关引导侦查不可能面面俱到，像叶某信访案中检察机关介入一起普通的故意轻伤害案进行引导侦查，司法实践中，若非被害人强力的信访推动，几无可能。

（三）公安机关量化考核的不足

在司法实践中，自上而下的量化考核是侦查人员能力的评价依据，直接影响干部升迁及集体荣誉，因此，是一项引导侦查人员积极履职的激励机制，在现有公安机关考核体系中有一项重要的指标是破案率的考核，但由于懈怠侦查的隐蔽性，懈怠侦查缺少相应的考评指标，在破案率的考核中往往被忽视，因此，难以对懈怠侦查进行量化考核。

二、懈怠侦查的规制措施应对之策

（一）完善公安机关内部监督机制

首先，应当明确懈怠侦查的概念和范围，并建立一系列评价标准，包括主观方面是不是有明确的故意和过失，将客观不能的行为排除在外，明细懈怠侦查的构成要件，具体处理程序及惩戒措施。

其次，应当将对公安机关懈怠侦查行为内部监督的结果向社会公众公开，对监督过程中发现的懈怠侦查现象，应当对责任人及责任单位严格按照相关规定进行处理，打消社会公众对公安机关内部监督客观公正性的疑虑。

最后，将懈怠侦查明确列入“错案责任追究制度”和“现场监察制度”的规制范畴，加强对这类行为的监督关注度。

（二）强化检察机关的外部监督机制

检察机关是法律监督机关，拥有侦查监督权，由此推论，检察机关有权监督公安机关的侦查活动全程，以规制这一过程中出现的违法情形，具体操作过程包括几个方面。

首先，应当完善立法，对检察机关监督公安机关懈怠侦查的范围及程序作出明确详细的规定。如前文所述，《刑事诉讼法》及相关法律规范只对立案监督和批捕监督两类监督进行了细化规定，检察机关的监督只集中于这两项，其他监督措施往往因缺乏具体的操作规则而无法进行。如叶某信访案中检察机关介入督促破案，仅仅是出于公检两家的长期业务协作关系及法律监督威慑力，并没有明确的督促破案的法律依据。因此，为了保证检察机关对公安机关懈怠侦查的监督能切实落到实处，必须研究制定相应的法律法规，加大检察机关对公安机关的侦查监督力度，将对公安机关破案监督的实体条件及程序设置予以明确。

其次，应赋予检察机关对公安懈怠侦查行为的强制约束力，提高监督刚性。虽然检察机关现在已经拥有对公安侦查机关的违法侦查行为的监督手段，比如制发违法侦查行为纠正通知书和发放检察建议，但监督效果并不明显。建议建立公安机关向检察机关的立案侦查通报制度，对公安机关立案后长期不破案的，可以要求公安机关说明理由。如果理由不成立，可以要求公安机关纪检部门对相关承办人予以相应的行政和纪律处分，有将处理情况反馈检察机关。若懈怠侦查情节、后果严重，构成渎职犯罪的情节严重的，由检察机关根据新刑诉法的规定进行职务犯罪侦查，依法处置。

最后，关于引导侦查，建立检察引导侦查的新型合作关系。在我国检警分立的体制下，可以合理借鉴大陆法系“检警一体化”模式，建立新的检警合作关系，以检察机关主动介入侦查活动， 参与侦查取证并对证据收集、提取、固定及其他侦查取证活动为特征，包括强化立案、撤案控制权，必要时完全介入刑事案件侦查程序，通过行使此种权力，可使检察机关在公安侦查机关不履行侦查义务的情况下继续对犯罪行为进行追诉， 降低和避免公安机关懈怠侦查的危害。

（三）完善当事人对懈怠侦查的监督机制

在公安机关的侦查活动中，刑事案件当事人，是侦查行为后果的直接承担者，因而对监督懈怠侦查具有极强的内在驱动力。如在叶某信访案中，正是信访人的积极参与，直接推动了案件的侦破，但是信访人的上访并非一种常规途径，通过信访自上而下施加压力，以及通过履行法律监督职责的检察机关实施侦破，是一种非制度化的程序，因此，应当赋予案件当事人必要的知情权，公安机关应该完善被害人权益保护机制，除涉及侦查秘密外，对有被害人的联系方式的案件，应当主动告知被害人案件调查进展情况，履行告知义务;同时，建立懈怠侦查的当事人异议及救济制度，即当事人认为侦查机关不履行告知义务，或者侦查机关存在懈怠侦查的行为，自身合法权益时受到侵害时，可以向公安侦查机关内部监督机构如督察或纪检部门提出申诉，相关受理部门必须在一定期限内书面回复申诉人处理的结果，如申诉人对处理结果不服可以选择向上级公安机关内部监督部门复议。也可以选择直接向检察机关侦查监督部门提出申诉，要求予以侦查监督。

（四）改革侦查考评制度

一是科学规定破案考评机制。破案率本身是能够反映公安侦查机关工作效率和质量指标的，但是同时应当科学考量，将是否存在懈怠侦查和违法侦查行为等情形纳入考核的范围，赋予其适当的权重，形成破案率的综合考评体系，对于公安侦查机关存在懈怠侦查行为严重的，考评可以一票否决。在考核破案率时，应当注意考量侦查机关确实认真履行了侦查职责，但因各种客观原因确实无法侦破案件的情况，防止所谓的“不破不立”行为，即公安机关担心案件难以侦破而不立案。通过科学构建以破案率为重要支点的侦查考评体系，既能有效激励侦查人员认真破案，又能最大限度减少为取得优秀考核结果而诱发的懈怠侦查行为。

二是构建完善的懈怠侦查责任倒查追究制度。构建科学的侦查责任倒查追究制度，对于因懈怠侦查侵害侦查当事人合法权益，可以启动责任倒查追究机制，由公安机关纪检部门启动责任倒查追究机制，追究相关案件承办人的责任，如果违反公务员法、警察法的，依法给予行政处分，实践中开展责任倒查追究的确有助于严肃警示懈怠侦查行为。若引起国家赔偿等严重后果的，可以根据《国家赔偿法》的相应规定，责令存在重大过失或故意的偵查机关承担一定比例或者全部赔偿费用。

另外，与懈怠侦查相关的警力资源的配备、经费、技术保障问题，这些非制度性的问题，可以通过完善公安机关队伍建设和经费保障解决。

注释：

我国《刑事诉讼法》规定公安机关为一般侦查主体，监察机关、检察机关、国家安全机关、军队保卫部门和监狱机关在一定范围内具有侦查权，本文的侦查机关主要指公安机关。

《公安机关办理刑事案件程序规定》第7条规定： “公安机关进行刑事诉讼， 应当建立和完善办案责任制度、错案责任追究制度等内部监督制度。”《公安机关监督条例》第4条第4项规定： 监督机构对公安机关及其人民警察在刑事案件、治安案件的立案、侦查、调查、处罚和强制措施过程中依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行现场督察。