非营利组织参与社区治理路径研究

许仲宇

[提要] 随着我国深化改革的持续进行，国家与政府不断强调创新治理体系和治理格局。非营利组织以其志愿性、非政府性和非营利性等特征，在参与社区治理过程中能够有效填补由于政府失灵和市场失灵产生的漏洞，但囿于社区行政体系固化等影响，无法有效发挥作用。本文通过文献研究方法，认为随着“互联网+”时代的到来，互联网将成为非营利组织参与基层社区治理的新路径。

关键词：互联网;非营利组织;社区治理;多中心治理理论

中图分类号：C916 文献标识码：A

收录日期：2019年9月2日

一、问题的提出

党的十九大报告指出“打造共建共治共享的社会治理格局，进一步加强社区治理体系建设，并推动社会治理重心向基层下移，积极发挥社会组织作用，最终实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。只有从建设和谐社区入手，才能达到建设和谐社会的目的。党和政府十分重视基层社区的有效治理。在打造共建、共治、共享的社会治理格局过程中，非营利组织的参与是必不可少的，但是目前由于社区行政体系固化等因素的影响，非营利组织没有在社区治理中发挥应有的作用。本文通过对文献进行梳理，发现从总体上看，目前国内外相关文献针对有效开展社区治理的研究主要集中在社区治理结构和权利秩序等方面，提出寻求政府、社会组织（包括营利组织和非营利组织）与居民的合作，并促进社区应对挑战并达成集体目标的观点。也有学者从营造社区共同体的角度出发，认为社区共同体的缺失才是社区治理问题的关键。而在非营利组织参与社区治理的研究方面，学者们主要围绕非营利组织参与社区治理的必要性、困境和应对措施三个方面开展研究，研究方法较为多样，囊括了质性研究和实证研究。另外，结合当下所处的互联网时代开展的研究则主要针对由政府主导的社区网络平台的构建方面进行论述，或者是针对非营利组织如何利用互联网在诸如资金募集、宣传工作等参与治理的微观行为层面进行优化研究，即将互联网视为促进非营利组织发展的新工具，也简单地认为通过促进非营利组织的发展即可以促进其参与社区治理。通过文献梳理为本文针对非营利组织变更其对互联网的使用策略进行研究提供了思路。

“互联网+”行动计划最早由李克强于2015年的政府工作报告中提出，并在2016年、2017年的政府工作报告中得到进一步的重申、强调和发展。“互联网+”就是利用互聯网平台，利用信息通信技术，充分发挥互联网在生产需要配置中的优化集成作用，把互联网和目标社会因素结合起来，以发挥目标效用。不少研究均认为“互联网+”社会治理即由政府牵头开展社区信息服务平台的建设，而后社区参与主体（包括政府、市场、非营利组织、居民）通过协议在平台使用中承担各自的角色，通过平台与政府网站、公安系统、消防系统等系统对接，达到信息在社区内高速、高效流通的目的。一方面基于互联网互为主体性的特点，其的确能使社会结构走向扁平化;另一方面建设这种社区信息网络平台的目的在于有效挖掘并传播社区的信息，从而解决政府、市场、社区组织应急的滞后性问题，但是平台的运用其实质上依然是一种社区网格化管理。然而，在这种情况下，非营利组织的运作模式仍旧停留在现实中的基层社区内，社区治理行政体制的固化依然存在。因此，本文认为应该转换互联网的应用思维，以互联网作为非营利组织参与社区治理的新路径为切入点，自主参与治理行动。民政部于2018年制定了《“互联网+社会组织社会工作、志愿服务”行动方案（2018-2020年）》，明确提出要依托“互联网+”，促进社会组织、专业社会工作、志愿服务健康有序发展是打造共建共治共享治理格局的重要方式。互联网的发展为非营利组织参与社区治理提供了一个新的公共领域，即虚拟的社区空间，非营利组织能够通过规避行政固化所带来的阻碍从而有效参与社区治理，最终形成一种国家倡导的多元中心治理的格局。

二、非营利组织的功能

非营利组织的兴起与发展，一方面源于政府效率低下，另一方面源于市场不断追求自身利益最大化而导致的失灵。公共产品的提供方有政府、市场和非营利组织三者。非营利组织在提供公共产品的优势表现在其能够结合市场机制与政府机制开展行动，兼顾公平和效率的原则。政府提供的服务行政化成分居多，非营利组织作为相比于政府更贴近于人民大众的一方，其能更好地了解并代表大众的需求。非营利组织具有组织弹性、功能自发性、民间代表性，对于社区成员需求较为敏感，容易接近服务对象获得更准确的需求信息，能够提供社区成员更直接的服务。市场提供的服务出自于营利组织，以营利为目的，非营利组织作为相比于市场而言更追求公益的一方，其能更公平地提供服务。在公共产品的提供中各方的区块分割并不是固化的，当一方出现失灵时其他参与主体会予以相应补偿，具体表现为虚线A、B、C会发生相对位移。（图1、表1）

2017年6月，中共中央、国务院在《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确指出：“社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。”社区治理对我国的社会建设事业有重要意义，而非营利组织在满足社区居民的服务需求、推动公民参与和社区自治、促进社区和谐等方面发挥了关键作用，其是参与我国社区治理的重要主体。

三、互联网是非营利组织参与社区治理重要抓手

（一）利用互联网达到自主参与的目的。在社区治理的实际过程中，非营利组织参与社区治理的理论倡导与实际应用间存在差距。受我国计划经济时期大政府小社会的影响，在社区治理方面地方政府并没有为非营利组织提供充足的空间。计划经济时代，社区依靠各级政府对社会事务进行管理，这种状态体现为管制行政，即政府作为唯一管理主体通过行政命令自上而下管理社会生活，较为典型的做法是通过单位、街道、居委会等机构，有组织地对社会成员进行管控。随着市场经济的发展，在政策上国家主张社区自治，减少政府的干预，鼓励社区组织参与到社区治理的行列中。然而，实践中政府组织出于对非营利组织的消极、不信任态度，一方面利用非正式规则制约非营利组织的发展;另一方面则通过设定较高的准入门槛限制社会组织的建立与发展，比如我国民政部要求非营利组织需要挂靠一定的政府行政部门才能申请注册。确切地说，行政体系更像是一个过滤器，把其不喜欢的、不支持的非营利组织过滤在治理机制以外，如图2所示。这不仅会导致非营利组织难以完成登记注册而不得不以企业的身份开展服务，也会在某种程度上遏制了非营利组织的社区治理自主参与权。（图2）

互联网的出现为非营利组织参与社区治理提供契机。

第一，互联网能够形成一个线上的社区公共领域，成为非营利组织参与基层社区治理的新疆土。依托互联网技术建立起来的网络公共领域，受众能够在其中进行顺势的双方互动和频繁沟通，从而形成了社会学意义上的“社群”。这种社群超越了时空的限制，以线上的虚拟形态呈现。在其中，成员可以进行持续的互动，相互影响，最终在一定的群体中产生一致的价值观和信仰。另外，基于持续互动而形成的虚拟组织能够产生分工协作并演化出领导与被领导的关系，最终互联网营造出了一个与现实社区仅在存在方式上不相同的社区。同时，基于互联网的开放性、互为主体性和自治性的特点，网络空间中没有行政权威，各进入互联网社区的主体能够维持自身的独立性。因此，在网络公共领域中，非营利组织将摆脱政府固化的行政体制的影响，不必拘泥与政府所让渡的参与空间，如图3所示。（图3）

第二，互联网能够拓展非营利组织融资渠道。当下，非营利组织的资金来源主要有政府援助和社会捐助，其中占主要地位的是政府援助。在这一背景下，非营利组织为了保证资金稳定输入，难免会成为政府管理社区的抓手。多中心治理理论认为，为了有效提供公共产品，除了扩大和完善官僚性结构外，还应有其他提供公益物品和服务的组织形式，特定的公益物品和服务可以超越特定政府管辖的限制，通过多个主体的协作行为来共同提供。非营利组织依赖于政府资金援助将导致其无法作为独立主体参与社区治理，互联网能够拓宽非营利组织的融资渠道。如当下流行的公益众筹，当前国内的公益众筹平台主要包括两种，即综合公益众筹平台和专业性公益众筹平台。（表2）

目前，非营利组织主要以项目制的方式参与提供社区服务，方便快捷和透明的公益众筹有助于非营利组织开展具体项目提供资金支持。

第三，互联网能够提高非营利组织发展潜力。其一，是人员配备问题。非营利组织可以利用互联网技术进行工作的安排和监督工作。如目前非营利组织普遍面临人员匮乏的问题，陷入“有项目无人执行”的困境。借助互联网平台，可以针对并不需要专业人员参与的项目，通过招募志愿者并通过志愿服务管理平台对他们进行工作分配、考勤和评估考核工作。比如，利用志愿服务平台，非营利组织通过招募志愿者在特定区域开展志愿服务工作，利用手机定位功能进行签到和签退工作，在精简人员的同时完成项目运作，有效缩减非营利组织的用人成本。其二，是人员培训问题：任何组织的发展均离不开组织人才的培养。非营利组织可以借助互联网平台，通过购买网上培训课程组织成员集中进行培训，以较为经济和便利的方式提高成员能力。其三，是宣传问题，即非营利组织品牌建设。在实际中，一方面由于政府行政固化的治理体系的限制，另一方面由于非营利组织自身发展的不完善，导致非营利组织知名度较低。通过互联网，非营利组织既可以通过建构项目服务论坛针对服务领域、服务类型及成效等方面进行宣传;亦可以直接在互联网上开展服务。

（二）利用互联网促进社区居民的社区参与。国家治理体系中的城市社区治理是基于社区利益分化、社会矛盾激化和传统行政管控失效的现状而实行的国家权力活动。市场经济的发展和社区的变迁所产生的复杂性要求政府简政放权，将自己不该管的、不能管的和管不了的社會事务交给社会去解决。社区治理是一种多方参与的协同治理机制，参与各方通过发挥优势互补的协同作用达到建设和谐社会的目的。居民参与是协同治理机制的重要组成部分。

目前，随着社区的市场化建设和市场经济的发展，居民参与社区治理的积极性大大降低。现代不少社区是市场化的产物，天然与私人领域相分割。这些社区内，居民之间的关系纽带以市场为媒介而形成，居民的入住资格是通过购买的方式而获得，由于缺乏精神上的认同而不容易产生社区共同体。共同体的缺失影响了居民参与社区治理的积极性。并且，随着市场经济的快速发展，通过辛勤工作达致收入的增加是人们的着眼点，在生活中人们普遍关注与自己切身利益密切相关的经济事务而忽视了社区的建设。

有学者指出，互联网所形成的社会化媒体能够破除社区内的空间和时间上的隔阂，促成社区居民之间快速有效的沟通交流，以形成网络社区共同体参与社区事务。作为互联网时代最重要的媒介，社会化媒体对某一议题关注直接影响着人们对该议题看法，甚至可以在某种程度上决定人们相应的行为路径。

（三）利用互联网搭建非营利组织共同体

首先，个体的力量是微弱的，群体的力量却是巨大的。当前，我国的非营利组织主要有政府支持的非营利组织、基金会支持的非营利组织和自行筹款的非营利组织。我国针对非营利组织注册登记的法规较为严格，一部分非营利组织以企业的身份开展服务，一部分则选择成为“黑户”。非正式的专业身份角色影响了非营利组织的社区治理成效。常见的困境有自行筹款的草根型非营利组织由于地缘限制导致募集不到足够的资金;资源丰富的非营利组织由于服务范围有限导致对服务对象提供过量的服务等。通过互联网搭建非营利组织共同体，严格审核进入该共同体的成员资格，通过行业内的相互合作，可以团体的力量推动个体的发展与进步。

其次，搭建非营利组织虚拟共同体有利于社区问题的解决。部分社区问题由于影响范围超越了社区界限，需要联动其他社区力量，而部分非营利组织规模小、资金少、发挥功能较为单一，其面对社区内超越自身能力范围的问题时常无能为力。通过互联网平台构建非营利组织共同体能够达到团体内非营利组织的优势互补，为解决社区问题发挥协同作用。如我国社会所搭建的“QQ群+微信群”的实名制全国社区救助信息网络平台，该平台链接了公安机关和全国大部分地区的救助机构，在促进参与各方有效协同参与核查求助人员信息，联系求助人员亲属，保护被拐卖妇女儿童及排查抓捕犯罪嫌疑人方面发挥重要作用;同时兼具有为救助管理机构间提供实时同步共享求助信息，协同核查疑难救助对象信息，识别跑站骗票与职业乞讨行为等功能。

最后，发挥共同体的约束监督功能。非营利组织会由于组织相关的缺陷影响其志愿功能失灵现象的发生。另外，由于当前社会中存在由于无法达到国家认证的标准而注册为企业的非营利组织和采取消极应对措施而成为“黑户”的非营利组织，如何有效对这一类非营利组织进行监督和管理是一个值得讨论的议题，学术界仍在开展广泛的讨论。本文认为通过互联网而形成的非营利组织共同体，能够以一种不同于政府的标准来针对非营利组织申请资格进行审核，能够针对希望通过加入共同体而得到相关福利的非营利组织进行监督和管理。而针对并不希望加入共同体的非营利组织，共同体能够通过舆论压力等方式执行监督和管理功能。

四、总结

互联网可以在以下三个方面促进非营利组织参与社区治理：其一，非营利组织可以通过互联网另辟参与社区治理的路径，以规避由于行政体系的固化而带来的阻碍性因素;其二，可以利用互联网促进居民沟通并培养居民的社区归属感，促成社区共同体的建立;其三，可以利用互联网搭建非营利组织虚拟共同体为非营利组织发展提供动力。但是，仍需要关注互联网的法制建设的问题，党的十八届四中全会从法制国家、法治政府、法治社会三位一体的高度，提出了建设中国特色社会主义法治体系的总目标，并特别提出了“推进基层法理法制化”的新任务新目标。互联网所形成的公共领域并非是“无法之地”，非营利组织为了规避实际工作中共的行政固化问题而开辟网络参与社区治理的新路径仍要在合法的角度下进行。

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