我国金融扶贫法律保障制度研究

何 佳

西南科技大学，四川 绵阳 621000

金融扶贫是指金融机构通过一定的制度安排和业务操作，以市场化的运作方式向特定对象提供金融服务，满足群众需求，扶持贫困人口脱贫致富的过程。①从这一定义可以得出金融扶贫的几个本质特征：其一，金融扶贫的主体是金融机构和贫困人口；其二，金融扶贫是一种市场化的运作方式，其依附于金融服务；其三，金融扶贫的目的是满足群众要求，帮助贫困人口脱贫致富；其四，金融扶贫需要一定的外部制度环境方能正常运作。从第二点和第四点可以看出，金融扶贫是在一定外部制度环境下自发形成的市场化行为，因此，金融扶贫的重点应是构建一个良好的外部制度环境，这一环境的重要体现就是金融扶贫法律保障制度。

一、我国金融扶贫法律保障制度的现状及其不足

自1979年9月中共十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》，首次提出“国家要有计划地发放专项长期低息或微息贷款。为了适应发展农村信贷事业的需要，中国农业银行应当积极做好农村的信贷工作”以来，我国金融扶贫法律保障制度从开始的一片空白发展到现阶段，以《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国银行法》和《中华人民共和国保险法》为理念指引，其他相关法律、规章和办法为操作指导形成了一整套庞杂的法律保障体系。总的来说，我国金融扶贫法律保障制度应国家扶贫开发的战略而产生，并随着扶贫工作的不断发展而逐步迈向现代化，其制度体系不断完善，极大地展现了我国扶贫工作的普惠价值观，为市场金融参与扶贫开发工作提供了良好的外部制度环境，但同时，现阶段的金融扶贫法律保障制度仍旧呈现出一定程度的不足。

(—)法律层级不高，缺乏基础法律的指引

现阶段，我国金融扶贫法律保障体系虽涉及农业法、银行法和保险法等部门性法律规定，但在具体的实践过程中，所依据的却是党中央、国务院颁布的政策性文件和各政府部门编制的部门规章。总的来说，其政策性风格过重，效力层级整体偏低，缺乏稳定性，且各地方之间的差异较大，涉及领域过广。

(二)法律保障制度不完善，相关内容存在缺失

目前，我国金融扶贫法律保障制度对金融扶贫中的部分问题仍存在规定缺失的情况，其一是部分扶贫金融机构的法律性质尚不明确。其二是对弱势群体权利的倾斜性保护缺失，这一弱势群体既包括相对于政府而言的扶贫金融机构，也包括从扶贫金融机构获取服务的贫困人口。不仅缺乏金融扶贫中相关政府的责任机制，还缺乏对于贫困人口的金融权益保障，笔者通过走访得知部分金融机构在金融扶贫金融贷款时，甚至不给贷款个人提供交易合同，这既是因为扶贫个人不重视维护自身合法权益，也是因为金融扶贫法律保障机制存在相关规定的缺失。其三是对金融机构的监管存在缺失，存在监管套利的行为。金融扶贫既然是外部制度环境下的市场化行为，扶贫金融机构理应享有普通金融机构所不能享有的权利，并承担与之相对的义务，其监管制度的不完善，必然导致金融机构借扶贫金融机构之名，行普通金融机构之实。

二、我国金融扶贫法律保障制度不足的成因分析

金融扶贫既然是外部制度环境下的市场化行为，则金融扶贫实质包含市场和行政的双重属性。市场由一个个数量极多，目的及能力各不相同的理性主体构成，其在追求自身利益最大化的情况下通常会造成市场失灵的结果，而行政作为政府的强制性手段，其实施的基础在于市场对政府的理解，然而历史实践证明，至少现阶段，政府没有能力获得其所需要的全部市场信息，且受限于市场之外的因素影响，政府常常无法在微观领域做出全部正确的决策，②因此，市场和行政是相互补助，共同作用的。但受我国历史上长期中央集权政治文化及建国后计划经济体制的路径依赖，政府行政干预在我国社会主义市场经济建设中一直有着强大的影响力，政府的行政干预过强，则势必抑制市场作用的发挥，因此，从理论上讲，我国现阶段金融扶贫法律保障制度不足的成因在于政府与市场的界限出现了偏差。结合我国实际，即在金融机构的行为领域，行政干预过多，造成了资金无效化，在市场结构领域，政府关注的太少，造成了市场失灵的无约束。

三、完善我国金融扶贫法律保障制度的意见

(一)革新金融扶贫指导理念，明确政府的干预界限

我国扶贫事业的根本目的在于破解城乡发展的二元不均衡现象，提高贫困人口的自我发展能力。相较于单纯的物质救济，我国更注重于贫困人口的自我发展，更倾向于依靠贫困人口的主观能动性，即古人所谓授人以鱼不如授人以渔，在实现物质脱贫的同时，更可以反哺我国特色社会主义市场经济的发展，维护其人的尊严。正是出于上述目的，我国金融扶贫事业才得以迅速发展，因此，可以说我国金融扶贫事业的市场化要求即是针对金融扶贫机构的市场化要求，同样也是针对贫困人口的市场化要求。通过政府的相关补贴，金融扶贫机构给贫困人口放出低息或者免息的贷款并非金融扶贫的目的，这仅仅是一种手段，其目的是希望贫困人口可以利用这笔钱作为投资，实现自身财富的增加，从这一角度来说，金融扶贫是金融机构和贫困人口的双赢，政府的行为应着重降低双方之交易成本而不应将重点放在限制金融机构放贷上。

(二)制定金融扶贫基本法

鉴于现阶段我国金融扶贫法律保障制度太过零散，缺乏法律上的统一指导，笔者建议出台专门的金融扶贫基本法。但笔者不建议出台如《农村金融法》等需全国人大或全国人大常委会制定的法律，因为其立法程序太过繁琐，且金融扶贫具有较强的政策性，其与我国经济的发展密切相关，具有一定的阶段性。因此，本文认为，制定专门的金融扶贫行政法规作为金融扶贫基本法是一个合理的选择，其立法程序相对简单，且修改比较灵活。

(三)完善金融扶贫法律保障体系

根据我国金融扶贫的实际情况，笔者认为应当尽快出台和完善相应的法律规范性文件，以弥补我国现阶段金融扶贫法律保障制度上存在的立法缺失。其中需要专门出台的法律规范性文件有金融信贷扶贫法和金融保险扶贫法等，需要完善的部分包括加强贫困人口的金融权利保障，明确各类金融扶贫机构的法律责任，约束、监督金融扶贫机构的资金流向等。

[ 注 释 ]

①课题组.对当前金融精准扶贫工作的思考及建议[J].华北金融，2016(10).

②[美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨.政府为什么干预经济[M].中国物资出版社，1998.