论生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的衔接

张佩钰

常州大学史良法学院，江苏 常州 213164

长期以来，环境法律制度和其它有关制度始终存在着一种彼此影响，相互配合的关系。环境公益诉讼和生态环境损害赔偿制度存在紧密关联，其共同追求对生态环境利益的保障和维护。此种情况下，应该重点关注并深入探究两种诉讼的衔接问题。

一、诉讼概述

(一)生态环境损害赔偿诉讼

《改革方案》对生态环境损害赔偿诉讼进行了明确定义，并对其范围进行了合理界定。该诉讼从维护国家自然资源所有权和生态环境权益出发，以生态环境本身为保护对象，因此对该诉讼性质的界定带来了难度[1]。目前学界对该诉讼的性质观点不一。汪劲认为享有自然资源、生态环境等权益的国家、集体及其经营者可提起求偿诉讼，该诉讼因此属于民事私益诉讼[2]。吕忠梅指出政府履行法定职责，基于自然资源国家所有权提起的诉讼，是“国益诉讼”，并与“私益诉讼”“公益诉讼”并行[3]。王曦提出该诉讼与环境民事公益诉讼皆以保护国家利益、社会公共利益为目的，属于同种性质的诉讼[4]。现实情况是，此诉讼对私益和公益进行了兼顾。从性质方面来看，此诉讼具有明显的特殊性，既不是公益诉讼也不属于私益诉讼，目的在于表现国家对公民承担的生态环境监管、环境保护义务，更倾向于“国益诉讼”。

(二)环境公益诉讼

环境公益诉讼是公众参与环境事务管理的途径之一，是对政府维护国家、社会环境公共利益职责的一种有效监督与补充，有以社会组织为发起主体的环境民事公益诉讼和以检察机关为发起主体的环境公益诉讼之分。主要以《环境保护法》58条、《行政诉讼法》25条和《民事诉讼法》55条的规定为主。其中学界关于环境民事诉讼的理论基础存在环境法学界与民事诉讼法学界的分歧[5]。两者分别从实体法和程序法的角度分析，各以“环境权说”和“法定诉讼担当说”为代表观点[6]。而检察机关以提起环境公益诉讼的方式，能有效发挥检察机关依法监督行政机关行政执法、保护生态环境、维护国家与社会公共利益的职能作用。

二、诉讼衔接的关键点探讨

(一)起诉顺位的设置问题

针对同一个生态环境损害行为，两种诉讼在诉讼请求上有着较高的重合性，私人也可基于权利救济提起私益诉讼。例如诉讼中，原告一般会提出诉求，主要为要求损害责任人承担修复生态环境、消除生态环境损害危险等责任，或直接支付赔偿费用。在实践中，获取的赔偿费用基本用途也是用于生态环境修复、消除生态环境损害危险、替代修复等。因此应当对两者起诉的顺位问题进行协调和处理，高效利用现有的司法资源解决生态环境问题，并以不能使损害责任人同时或重复承担两种诉讼的诉讼请求导致诉讼双方显失公平为原则。

(二)政府法律职能顺位问题

地方政府以生态环境遭到破坏为由，以国家身份围绕生态环境破坏问题展开赔偿诉讼，这是政府履行法定的环境保护职责或义务的要求。行政权力以拥有完整的环境监测数据、专业的执法人员、充足的经费保障等，在环境修复与污染治理过程中具有先天优势。但行政机关作为管理者与地方政府作为国家所有权的代表提起诉讼，身份产生矛盾和冲突。政府的环境监管权与索赔权产生了错位与混淆，司法程序也会让原本简单的行政处罚案件变得复杂而低效率[7]。因此政府的所有人、管理者的身份需要加以区分，政府的法律职能需要理清顺位问题予以明确《改革方案》的要求。

(三)检察机关职能发挥问题

检察机关提起环境公益诉讼制度，先后经历了试点和法律修改作出规定。根据目前的实践现状进行概括，检察机关应该承担的职责为，环境民事公益诉讼线索的搜集，环境民事诉讼的发起，对环境行政部门的执法状况进行监督、环境行政公益诉讼的发起、生态损害鉴定、支持社会组织提起环境民事公益诉讼、环境诉讼判决执行监督等方面的法律职能，如果能够实现与生态环境损害赔偿诉讼的有效衔接，将会充分发挥好检察机关维护生态环境公共利益的权威作用。

三、诉讼的衔接路径

(一)建立五层生态环境损害治理诉讼体系

有学者提出主张，可以不对起诉顺位进行设置，法律许可的主体有权自由的提起起诉，此诉讼制度在率先立案的起诉中完全适用同[5]。但是，根据两者衔接中涉及的相关诉讼，应当建构的是具体的五层生态环境损害诉讼体系：第一层是行政诉讼，第二层是检察机关为主体发起的环境行政公益诉讼，第三层为以生态环境损害为由发起的赔偿诉讼，第四层为以社会组织为主体发起的环境民事公益诉讼，第五层是检察机关为主体发起的环境民事公益诉讼。如上文所述，政府具有的监管者的身份应当优于索赔者，而检察机关所具有的执法监督的权力可以有效监督政府及执法机关的执法状况，实现生态环境损害赔偿诉讼后，可对提起环境民事公益诉讼产生阻却，而政府相比社会组织具有执法机关特有的权力和效率。

(二)理顺政府法律职能

就现实工作而言，应该在生态环境损害赔偿制度内，对具备赔偿权利人身份的省、市级人民政府的职能顺位进行明确。政府的环境行政执法职能应当具有优先性和第一性，只有在政府环境执法部门作为管理者，已经最大程度地履行环境行政管理职责依然不能对生态环境损害问题进行妥善处理的情况下，地方政府方可就生态环境损害问题发起赔偿诉讼，履行索赔权，且这一过程应受到检察机关机关与地方环境保护组织的监督。此外，当省、市级政府围绕生态环境损害问题发起赔偿诉讼时，可以对民事环境公益诉讼有关制度进行参考和借鉴，如规定应将与赔偿义务人达成的和解协议公告、不得以达成和解协议为由申请撤诉等内容。

(三)构建有效发挥检察机关职能的衔接机制

建议通过建立和完善联席会议制度作为两者高效衔接机制的基础。具体实施措施为定期召开一系列主题为解决两种诉讼在执行时面临的共同问题的联席会议，协商具体的工作方案内容，制定共同的实施细则。具体来说，建议构建“环境行政执法和环境刑法的两法衔接”平台和案件线索移送机制。有利于检察机关借助“两法衔接”平台，在侦查监督、公诉等环节履行职责的过程中发现公益诉讼的线索。结合扩大的案件线索搜集的渠道，与生态环境主管部门等相关具体赔偿权利人建立起环境案件的线索移送机制，以有效获取常态化的环境行政执法信息。并通过获取到的环境公益诉讼线索，支持社会组织提起公益诉讼，此外，依法监督环境行政机关的行政执法行为，为环境行政公益诉讼扫除障碍。

就此可知，生态环境损害赔偿和环境公益诉讼两种制度互为补充，生态环境损害赔偿和环境公益两种诉讼的合理配合，对环境保护目的的达成，提供了坚实的保障。