生态环境损害赔偿磋商法律问题研究

张 倩

常州大学史良法学院，江苏 常州 213164

一、问题的提出

随着社会经济的发展，国家对生态环境越来越重视，先后出台了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》等相关文件。两个国家层面的政策文件都提到了生态环境损害赔偿磋商制度，这一创新性制度在两个文件中的规定不同，后者相较于前者，明确将磋商置于诉讼之前，保证了磋商前置的程序地位。由于我国对生态环境损害赔偿磋商正处于探索阶段，对于磋商的法律问题、理论与实践的相关研究都处于空白状态，对生态环境损害赔偿磋商的法律困境进行研究分析并提出相应的对策具有重要意义。

二、我国的生态环境损害赔偿磋商现状

(一)政策文件概况

《改革方案》中对生态环境损害赔偿磋商制度进行了笼统的规定，主要包括在第二部分工作原则中提到主动磋商，司法保障。这部分明确规定了赔偿权利人要主动进行磋商，确立了其在磋商中的主导地位。第四部分工作内容里规定了开展磋商的具体操作。全国各地在《改革方案》的基础上，纷纷出台了生态环境损害赔偿制度文件，对磋商制度进行了详细的规定。如《江苏省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》《江苏省“1+7+1”文件》《江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南(一)》《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》《湖南省生态环境损害赔偿磋商管理办法(试行)》《重庆市生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》《山东省生态环境损害赔偿磋商工作程序规定》《绍兴市生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》《浙江省生态环境损害赔偿磋商管理办法》等等。现阶段并没有法律对生态环境损害赔偿磋商进行规定，效力层级较高的仅有的司法解释为《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》。

(二)司法实践现状

生态环境损害具有复杂性、广泛性、牵连性等特征，对其进行救济需要耗费大量的财力、人力以及司法资源等，相较而言，赔偿磋商更具时效性、经济性。笔者通过对各地赔偿磋商案件搜集分析后发现，现阶段主要形成以下几种磋商模式，如以政府部门主动参与磋商并与责任主体平等对话，第三方如律师协会、专家学者等主持磋商，公众参与监督等各类主体为主的赔偿磋商模式。在现有的案例中有磋商不成转诉讼的，有检察院监督政府部门以及督促其启动磋商程序的，也有磋商成功的案例。生态环境损害赔偿磋商制度困于没有具体的法律规定作为依据，各个磋商案件在办理过程中也各省、市的做法也截然不同，只能在实践中逐渐摸索磋商程序规则。

三、我国生态环境损害赔偿磋商的法律困境

(一)对生态环境损害赔偿磋商的立法缺位

鉴于现有的生态环境损害赔偿磋商规范性文件效力层级较低，未在法律层面进行规定，且在实践中缺乏具体的程序规则进行指导，在司法实践中加大了法官审理的难度。从法律术语来看，我国现有法律中并未出现过“磋商”一词，与之相近的法律用语有“和解”、“调解”等，而和解、调解程序具体规则又与磋商程序不同，亟待在立法层面对生态环境损害赔偿磋商进行规定。

(二)生态环境损害赔偿磋商主体责任分配不明

环境责任公平原则贯穿于整个环境法中，而环境责任负担需要所有相关主体公平承担，具体的生态环境损害赔偿磋商相关费用理应分配给所有可能涉及到的主体。有关生态环境损害赔偿的规范性文件都普遍将造成生态环境损害的单位或个人作为磋商主体的另一方，但实践中不乏存在责任主体多元化的情况，除了确定的磋商主体，可能还涉及到潜在的受害人、潜在的加害人、第三方等等。责任主体界定不明导致责任主体的责任分配问题无法明确，赔偿能力不够的时候赔偿也无法进行，而对此如何做到责任公平分配仍有待解决。

(三)生态环境损害赔偿磋商法律属性存疑

学者黄锡生，韩英夫认为生态环境损害赔偿磋商制度具有行政主导、协商机制、公益维护和损害赔偿等不同要素，该制度具有复杂性。从其救济利益来看，是为了维护环境公共利益，是行政公法目标的体现。而从民事平等主体的角度看，需要磋商双方具有平等的地位，显然行政机关的公属性与责任方的私属性在磋商程序中双方的地位并不平等。行政机关因其自身的行政属性，很可能为了满足地方经济利益的持续增长等私心，与责任方进行恶意磋商、强制磋商、消极磋商，不可避免其浓重的行政色彩。

四、完善生态环境损害赔偿磋商制度的建议

(一)立法确立生态环境损害赔偿磋商制度

法律授权是美国生态环境损害赔偿磋商制度的前提。对于我国而言，也有必要将生态环境损害赔偿磋商制度通过立法确立，对开展磋商的各方主体、主体遴选、磋商程序以及经法院确认的司法协议审查等作出具体的规则指导。对于我国生态环境损害赔偿磋商的一方代表国家公权力的行政机关在参与磋商中，应明确其责任义务，设立责任清单制度，避免公权力的滥用。

(二)明确生态环境损害赔偿磋商中责任主体的责任分配

美国《超级基金法》中对责任主体的责任分配等问题值得我国借鉴。《超级基金法》中除法律明确规定的责任主体外还有许多潜在的责任主体，在这样的情况下，先通过超级基金拨款支付清理成本，再以协商或诉讼的途径要求潜在责任方偿付成本花费。这样的责任分配方式可以在我国的生态环境损害赔偿磋商制度中对责任主体作出相应的责任份额分配。具体到我国，建议确立环境责任保险制度，强制所有大型企业必须缴纳环境保险。众所周知，生态环境损害赔偿数额往往是巨大的，即使是大企业有时候也没有能力进行赔偿，当发生生态环境损害时，责任企业可以通过保险金来进行赔偿损害，使生态环境修复能够持续进行。

(三)遵循生态环境损害赔偿磋商程序的原则

基本原则的确立有利于指导生态环境损害赔偿磋商程序的进行，在赔偿磋商的启动、过程、结束等一系列程序中都应当遵循相应的原则，以期更好的达成赔偿协议。首先应遵循平等自愿原则。对于行政机关而言，在与赔偿责任人进行磋商的过程中必须要遵循这一原则，确保不滥用权力对赔偿责任人进行威胁等。其次应遵循环境责任原则，将损害赔偿责任合理分配到需要承担责任的每一个主体。最后应该遵循环境民主原则，这一原则需要公众的有效参与，让公众参与到生态环境损害赔偿磋商中来，一方面使得磋商协议透明、公正，另一方面也保障了公众对生态环境的知情权。

五、结语

生态环境损害赔偿磋商制度是救济生态环境最具经济性、时效性的创新方式，鉴于其在我国尚处于起步阶段，在理论与实践中都会陷入困境，通过司法实践对其进行不断地探索，对于深入了解生态环境损害赔偿磋商只能在司法实践中不断探索来寻找规律，不断总结经验使得生态环境损害赔偿磋商的实体与程序方面都能得到很好的构建，推进生态环境损害赔偿工作有效进行。