检察机关内设机构改革的趋势与发展*——基于“捕诉合一”分析

孙国浩 吴俊明 钱志强

1.安徽师范大学法学院，安徽 芜湖 241000；2.安徽省芜湖市镜湖区人民检察院，安徽 芜湖 241000

2019年是改革开放41周年，也是检察机关恢复重建的41周年，随着改革的不断深入，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，实现国家治理体系和治理能力现代化，检察制度改革的发展也为中国特色社会主义事业不断推进提供了重要保障。内设机构是检察机关运行和发展的基本载体，是检察权运行的组织保障，其设置是否科学合理，直接关系到检察权运行的效率和效果。随着司法体制改革的不断深入发展，监察制度的改革对检察机关和监察制度改革提出更高的要求。从“捕诉分离”到“捕诉一体”的变化，也为检察机关内设机构改革的发展提供了重要契机。

一、问题的提出

批捕和起诉是检察机关具有代表性的职权，对于这两项职权如何能公正高效的行使，真正做到司法是为了人民，这必然涉及到检察权的配置和检察职能的行使问题，也对发挥司法权的效能，完善司法权的运行机制有着重要意义。纵观我国检察制度的发展历程，审查批捕和起诉两项职权分分合合、合合分分，“捕诉合一”和“捕诉分离”两种模式也在理论学说和检察实践领域引起不少争论。在检察机关内设机构的改革实践中，还存在着以“捕诉合一”为主、“捕诉分离”为辅的办案模式。不管是哪种模式，在检察制度的探索中，都存在着内设机构的变动和整合。

在特殊的时代背景下，不同的时代要求对检察机关采取以哪种办案模式为主产生了重要的影响。例如，检察制度重建之后，基本确定检察机关实行的是“捕诉合一”模式，这是当时严厉打击犯罪，维护社会秩序和经济稳定的需要，也是为解决检察机关面临的案多人少、机构设置薄弱等客观问题的迫切需要。但是，这一模式带来的效果并不理想，暴露了种种弊端，例如刑讯逼供、暴力取证、冤假错案时有发生。随着时代的发展进步，人权保障意识的增强，保障人权和惩治犯罪成为刑事诉讼的两大价值目标，对犯罪嫌疑人权利的保护也成为案件审判中的重要任务。另外，加强内部监督，提高办案质量也是检察机关追求的重要目标。在这样的时代背景下，新刑事诉讼法的通过也为保障人权提供了重要的保障，检察机关内设机构改革也发生了重要变化，审查批捕和审查起诉两项权利分属两个部门，“捕诉分离”成为检察机关的主要办案模式。但这也存在着机构设置不统一、侦查监督不及时、司法资源浪费等种种弊端。所以，在检察制度改革的不断探索中，寻找更符合时代要求的捕诉机制和办案模式是当下不可回避的任务。

在习近平新时代中国特色社会主义的思想指导下，宪法的修改、监察法的颁布和实施、司法体制改革的进一步深入，促进司法职权优化配置，司法行为规范有序，建设公正高效权威的社会主义司法制度是这一时期司法改革的重要目标。随着监察委员会的挂牌设立，反贪污、反渎职、预防职务犯罪等部门完成转隶，检察机关的自侦权被相对剥离，“捕诉分离”模式下加强对检察机关内部监督的功能相对削弱。因此，检察机关应该向内关注和剖析职能机构存在的一些问题，对职权划分和职能机构作出必要的调整。

二、检察机关内设机构改革的理论基础

(一)检察机关的职权配置

“检察机关的内部机构是检察职权运行的载体，检察机关的性质定位、检察权的法律属性以及检察职权的具体内容，都需要通过检察机关的内部机构设置加以体现和承载。”1我国宪法第一百三十四条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”可以说，检察监督职能是检察权的本质属性，其具体体现在检察权的配置实施和内设机构的调整上，而内设机构的调整恰恰是检察权分解和整合的外观组织表现。

“去侦查化”是检察机关内设机构设置调整的一个倾向。监察委员会的设立，其全面、独立地行使国家监察权，检察机关相应的检察职能得以分化，原有的职务犯罪自侦权被剥离，宪法所赋予检察机关的法律监督职能和诉讼监督职能得以强化。以加强内部监督为目的的“捕诉分离”模式也要重新考虑审查批捕权和审查起诉权的设置问题，两项权能是归属同一个部门还是归属不同部门，又或者是归属同一个检察官。随着司法责任制的深入发展，在实践中，同一部门的同一个员额检察官承担着批捕和起诉的权能，对案件负责。所以，与此相对应，检察机关应以检察职权为核心进行业务机构的调整。

(二)“捕诉合一”的价值分析

随着司法体制改革和监察体制改革的深化发展，检察机关的职能发生了重大变化，面临许多的现实问题，检察机关考虑全面推动内设机构改革和“捕诉合一”。因此，检察机关在办理案件中，必须考虑采取“捕诉合一”模式的综合功能价值并进行判断选择。

1.提高诉讼效率

在“捕诉合一”模式下，意味着检察机关在办理同一刑事案件，需要安排同一员额检察官全程负责，包括审查逮捕、侦查监督、审查起诉、诉讼监督等各个检察环节。这样可以有效避免不同的人在处理相同的工作。在“捕诉分离”模式下，侦查部门负责侦查，侦查监督部门负责审查批捕申请和作出批捕决定，公诉部门负责审查起诉。在这一过程中，需要不同的部门相互协调，不同的人员重复审查、多次阅卷、不断核实。对同一案件，检察机关负责两次审查工作，一次是审查批捕，一次是审查起诉。在审查批捕阶段，对公安机关提交的审查批捕申请，办案检察官要对相关事实、证据进行完整的审查，并据此作出是否批捕的决定。在审查起诉阶段，因为是不同的检察官，需要重新对案件事实和证据等相关材料进行审查，最后作出是否起诉的决定。这样大大拉长诉讼时间，增加工作人员和工作量，导致司法投入成本加大，诉讼效率降低。这样也不符合司法体制改革的要求和“案多人少”的现实，相比较而言“捕诉合一”能更好地解决这一问题。“捕诉合一”可以通过整合检察机关内设机构，同一员额检察官或办案组，可以在审查批捕阶段对案情、事实、证据等各方面予以充分了解，并精准合理地作出补充侦查建议，在审查起诉阶段稍加审查就可以起诉。在这一过程中，审查批捕和审查起诉由同一检察官负责，两次审查是阶梯式递进过程，能更好地把握案件事实和证据。这样有利于缩短诉讼期限，减少诉讼环节，真正做到优化司法资源结构，提高诉讼效率，也能更好地为“以审判为中心”的司法体制改革服务。

2.加强侦查引导

我国宪法第一百四十条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”在刑事案件中，公安机关负责侦查活动，检察机关负责批捕和起诉活动，两机关相互配合，在工作上具有职能的一致性。侦查活动是检察机关批捕和起诉的基础和前提，公安机关要在侦查过程中查明事实、固定证据，使其达到批捕和起诉的标准，但因批捕和诉讼职权配置的不同，也会导致不同的办案效果。

在“捕诉分离”的模式下，负责审查批捕和审查起诉的检察官介入案件的时间不一致，侦查活动中负责公诉的检察官尚未介入案件，无法及时沟通和指导，在实践中会出现公诉部门因无法取得起诉的必要证据而处于被动地位。此外，审查批准与审查起诉的标准也不一致，这也会导致批捕之后仍有不起诉的案例发生。审查批捕决定的作出，只需掌握基本的案件事实和基本的证据这一标准就行，而作出审查起诉决定，则需达到案件事实清楚、证据确实充分这一高标准。标准的不同也会导致批捕后作出不起诉不起诉的决定。“捕诉合一”模式有助于承办检察官较早地运用审查的思维指导案件侦查工作，督促侦查部门注重证据的收集和固定时机，2落实以审判为中心的刑事诉讼制度改革。3在“捕诉合一”的模式下，因同一检察官负责审查批捕和审查起诉，公诉人就可以提前介入案件，为侦查活动提供及时、全面的指导意见，这样检察机关在审查批捕阶段就能够对案件事实和证据进行实质性的审查，并按照审查起诉的标准固定相关证据，办案质量也就能够得以保证。同时，在侦查和捕诉关系中，批捕部门与侦查部门、起诉部门在工作衔接上存在一定的“断层”。批捕部门只需要按照标准作出是否批捕的决定，而对侦查部门的侦查监督活动不会过多。公诉部门往往也只依赖于检察建议加强对侦查机关的监督，且介入案件时间相对较晚，造成审查起诉前对侦查活动的监督不够。与“捕诉分离”办案模式相比，“捕诉合一”是由一个检察官负责到底，可以提前介入案件，对侦查活动进行引导。为了更好的保障起诉的顺利进行，降低错捕风险，检察官也会更加负责的承担案件的处理。这样真正做到了“谁办案，谁负责”“谁决定，谁负责”，进一步强化诉讼监督。

3.提高人权保障

保障人权，追求司法公正是刑事诉讼的价值目标之一。在“捕诉分离”模式下，检察机关处理案件会有不同人员分别负责承办、审核、决定工作，批捕部门和起诉部门也只需各尽其职，在案件事实和证据的证明力又有所区别，也就会导致一旦案件出现差错，责任主体不明，出现相互推诿的情况，造成办案效率和质量降低，不利于保护犯罪嫌疑人的诉讼权利。从侦查活动的执行情况来看，批捕部门的基本事实证据标准与起诉部门的事实清楚、证据充分标准的不一致，会导致诉讼期限延长和犯罪嫌疑人在押时间过长，损害犯罪嫌疑人的权利。而在强化司法责任制，确立“捕诉合一”模式下，同一个案子由一个检察官负责到底，检察官紧跟审查、逮捕、起诉全过程，把握案件全局，增强案件事实和证据的准确性，在一定程度上保证程序上的正义，也有利于减少冤假错案。另外，从辩护律师的角度来看，“捕诉合一”使得律师只需与同一个检察官沟通交流，保证了控辩双方对抗的连续性，有利于刑事辩护的开展。随着司法体制改革的深入发展，推进检察机关内设机构改革必须坚持以人民为中心，让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。

4.整合检察资源

在深化监察制度改革的背景下，检察机关反贪污、反渎职、预防职务犯罪等部门完成转隶，检察机关内设机构面临重要的变革。最高人民检察院检察长张军说过，“转隶就是转机”，在新时代的检察工作中，要发挥检察优势，实现内设机构的重塑性变革。面对检察机关“案多人少”，职能部门设置不一致的现实情况，推进“捕诉合一”，整合检察资源，监察制度改革提供有力支撑。例如，在职务犯罪中，监察委员会可以对被调查人采取留置措施，限制其人身自由以保障调查顺利进行。但在监察委员会移交案件，检察机关审查起诉过程中，有必要对被调查人变更强制措施予以逮捕，而公诉部门是否有审查批捕权利？在“捕诉分离”模式中，审查批捕和审查起诉职权设置分属不同部门，在公诉阶段，公诉部门没有批捕权利，就会导致工作衔接不顺畅。而在“捕诉合一”模式下，捕诉职权得到合理配置，一个案子由同一检察官负责，面对这一情况，提起公诉的检察官可以直接变更强制措施予以逮捕。所以，“捕诉合一”模式推进检察资源整合，有利于适应监察体制改革的要求，推动检察制度和监察体制改革的不断发展。

此外，从检察机关内设机构的设置和调整来看，“大部制”改革一直被关注，“大部制”改革的核心是检察职能的合并，即检察官“一身兼多任”，“大部制”在运行上的典型特征是“全能型检察官”和“一竿子插到底”的办案方式，形象地说，就是一个内设机构行使多种检察职能。4而“捕诉合一”也是“大部制”改革的亮点，其并不是单一的把补、诉两个职权简单的相加，而是为整合检察资源，与当前司法体制改革相适应，与专业化办案模式结合在一起，以求最终实现1+1>2的效果。

三、检察机关内设机构改革的构想路径

(一)以人民为中心

现阶段，我国主要矛盾发生了变化，已从“人民日益增长的物质生活需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人民对美好生活的向往，不仅仅是经济和文化方面，在中国特色社会主义新时代，随着我国法治建设的不断发展，为实现国家治理体系和治理能力的现代化，人民对法治进步、民主法治、社会公正等方面提出了更高的要求，这些不仅体现在刑事、民事案件中，也体现在国家推动的公益诉讼中。纵观中国法制史发展脉络，“重刑轻民”思想影响深远，但近些年来，人们法律意识不断增强，检察机关受理的民事申诉信访案件持续高位运行，超过刑事申诉信访案件量，在信访案件总量中的占比上升趋势明显。5所以，在检察机关面对的检察机关内设机构改革问题，应当首先关注民事、行政检察工作机构的设置，配备相应的专业队伍，设立单独的民事、行政检察部。对于近些年来，检察机关开拓了公益诉讼的法律监督，为节约资源、保护坏境提供强有力的保障，为此，检察机关应着力保障公众的利益，在内设机构改革中，整合检察资源，设立专人专职负责。当然，对于基层检察机关面临的“案多人少”的现实情况，检察机关可成立综合检察部，加强检察官的办案业务能力，维护社会公共利益。

此外，惩罚犯罪和保障人权是刑事诉讼的两大基本价值目标。随着司法体制改革的深入发展，逐步推进“捕诉合一”，优化检察职权机构配置，提高办案质量，强化检察诉讼监督，不仅要从程序上，还要从实质上保障公民权利。

(二)专业化建设

在新时代的检察制度改革发展中，更加突出专业化建设，既是对专业人才队伍的建设，也是对检察机关内设机构设置专业化提出的要求。

首先，从检察机关业务类型化和案件类型化两方面进行比较分析。在某种程度上讲，检察机关“捕诉分离”模式就是业务类型化的一种表现。在检察机关内设机构改革中，要把检察职权分为审查批捕、侦查监督、审查起诉、审查监督、执行等，并由不同机构分别行使，其目的就是实现业务的专业化，各部门分别办理在案件中与之相对应的业务。例如，提起公诉是一个专业化的业务，必须有一个专业化的组织——公诉部，在这个专业的组织机构中有一批专业化的人员对这一业务负责，并对提起公诉加强专业化办理。但是，在实践中，这一模式的运行存在一些问题。在“捕诉分离”模式下，批捕和起诉职权的业务专业化会导致浪费司法资源，降低诉讼效率，不利于办案质量的提高。而“捕诉合一”是相对案件类型化来说的。万毅教授认为，“提出捕诉合一制改革，也是在为整个检察机关根据案件类型来分设部门而铺垫，将来检察机关有可能根据案件类型而分设若干办案部门”。6在这种模式下，检察机关在内设机构改革设置中就应当按照案件类型划分部门，每一个部门分别管理几个罪名和与之相对应的案件，实行捕、诉合一。随着司法体制改革的深入，监察委员会的设立，司法责任制和员额制的落实，不断推进“捕诉合一”有着一定的时代意义。在同一刑事案件中，由一个员额检察官或办案组统一履行审查批捕、侦查监督、审查起诉、诉讼监督等职能，并对该案负责到底，其有利于节约司法资源、提高办案质量、强化诉讼监督、加强人权保障。

其次，是从检察机关人才队伍的发展来看。“捕诉合一”模式下，既需要“全能检察官”，也需要“专业检察官”，特别是强化对年轻检察官的培养，这有利于检察机关的长远发展。对同一案件全程负责的员额检察官，首先应该掌握所有类型化业务，其次再考虑专业化业务，两者进行互补，在面对不同案件时也能从容应对。例如，在一个案件中，一个员额检察官对案件全过程负责，其应当是全能检察官。然后根据案件的具体分类，由一个办案小组负责，根据不同的业务熟练程度，对办案人员进行调配，实现业务互补，个性互补，最终达到最优的价值目标。

所以，在检察机关内设机构改革过程中，按照部门与小组的模式对部门进行类型化划分，并根据人员特点和能力进行小组划分。以满足新时代对检察机关内设机构改革的需求。

(三)扁平化管理

检察机关内设机构的调整应当与时代背景相适应，司法体制改革和监察体制改革的深入发展，对司法效率和司法公信力提出了更高的要求。在改革实践中，扁平化管理是兼顾司法效率和办案质量的最理想模式。检察机关的内设机构作为检察权运行的载体，其设计要在有效节约司法资源的情况下投入实践，换言之，应当创造更高的司法经济利润。6从法经济学的角度而言，检察权的优化配置体现着效率与收益之间的关系。所以，对检察权的优化配置决定着司法效率的高低，当然，也能使公众在案件中感受到公平正义。

“捕诉合一”机制就是要求对检察机关内设机构进行调整，而机构变动、人员分配是进行改革探索必不可少的两个方面。首先，在检察机关内设机构设置上，应当精简内设机构，这是基于“案多人少”的现实考虑，也是对以往检察机关内设机构设置过多、职权分化等问题的应对。例如，捕诉合一模式下，将原先的审查批捕职权和审查起诉职权进行整合，在此基础上，可以连同将侦查监督职权合并成一个部门，专门负责刑事检察。对于基层检察院而言，“案多人少”是不可回避的现实问题。近些年来，民事申诉案件也日益增多，可以将民事和行政检察合并成一个部门。另外，还应当设置一个综合部门，负责其他类型化案件。当然扁平化的管理也不能脱离专业化建设的方向，并在这一基础上，使检察资源配置体现司法体制改革的核心要求，减少横向之间的管理与被管理关系，减少层级划分，倡导彼此协作，最终实现节约资源、提高司法效率和办案质量的目标。其次，在人员配置上，加强检察官专业化建设，强化检察官的职业特征，削弱中层管理作用，以办案负责制为指导，培养年轻的“全能检察官”和“专业检察官”，将行政管理的重心转移到业务处理上。另外，在司法责任制改革背景和“捕诉合一”模式下，应加强主任检察官责任制，确保检察官能够独立办案，真正做到“谁办案，谁负责”“谁决定，谁负责”。

四、结语

检察机关内设机构是检察权高效运行的载体，检察权的优化配置也为检察机关内设机构的调整提供了必要的依据，是提高司法效率和司法公信力的基础前提。检察机关内设机构的调整也应当适应当下的司法体制改革背景，符合司法需求。我国检察机关在案件办理中是采取“捕诉合一”亦或是“捕诉分离”，必须从两种模式的功能价值分析出发，综合比较考量。但在实践中，司法体制改革和监察体制改革进一步深化，检察机关原有的反贪污、反渎职、预防职务犯罪等部门完成转隶，在这一背景下，“捕诉分离”模式暴露出种种问题，浪费司法资源，降低办案质量等。然而，在“捕诉合一”模式下，许多问题都能够得到很好地解决。为此，基于对“捕诉合一”模式的价值分析，对检察机关内设机构的调整提出一些要求，并从以人民为中心、专业化建设和扁平化管理三个方面提出一些路径设想。综合观之，推进“捕诉合一”模式的发展将是检察机关落实司法体制改革和监察体制改革的必然之路。