与商业航天有关的几个具体法律问题分析

沈耀平

北京航天动力研究所，北京 100076

商业航天活动与任何商业活动一样，涉及到方方面面的法律关系和法律问题。本文主要结合我国商业航天法制现状，借鉴其他航天国家立法经验，就商业航天领域主要管理关系和商业航天活动涉及的具体法律问题进行初步分析，提出一些初浅建议。

一、准入管理

(一)商业航天实行准入管理的必要性

准入管理是行业管理非常重要的一个环节，同时也是行业主管部门掌控本行业发展的重要途径。航天技术事关国家战略和安全的特性，决定了各国对航天准入管理关口的把控和准入管理水平及效果的高度重视。随着新兴航天企业及社会资本不断进军航天产业领域，业务从供应初级元器件产品到提供火箭发射和卫星运营服务，涉及范围渐广、涉足程度渐深。科学有效的准入管理是航天事业持续健康发展的源头控制和前提条件，也是树立航天大国国际形象，打造航天强国国际地位的基本要求。

(二)我国商业航天准入管理现状

目前我国已建立的商业航天相关准入管理制度包括民用航天发射项目许可，民用卫星制造项目立项许可和民用遥感卫星地面站建设核准。关于民用航天发射项目的许可，现行制度规定原国防科学技术工业委员会(机构名称已撤销，相关职能纳入工业和信息化部)负责民用航天发射项目的管理，审批和监管民用航天发射项目，即对我国境内非军事用途的航天器进入外层空间的行为，以及虽然不在我国境内但产权归属于我国自然人、法人或其他组织的航天器在境外进入外层空间的行为，均实行许可管理，只有经过审查合格、符合我国法律法规及国际公约和相关安全保密等方面要求的民用航天发射项目，在颁发许可证后方可从事发射活动。关于民用卫星制造、民用遥感卫星地面建设项目的核准，现行制度规定由国务院投资主管部门负责，须经项目单位提交项目申请报告，详细介绍项目主体、拟建项目基本情况，分析相关资源的利用、评估生态环境影响以及将带来的经济社会效益和影响。

(三)现行准入管理制度存在的主要问题

现行准入管理制度对于我国航天活动的规范有序开展，特别是对于航天活动的商业化发展进程，起到了规制、引导和促进的积极作用，准入制度成为航天管理制度体系的重要模块。但从准入管理体系总体上来看，我国现行准入管理制度主要是部门规章和一些规范性文件，相较于法律及行政法规，位阶较低，规范的航天活动范围和对象均具有局限性，主要适用于国有航天科研生产院所。在商业航天主体多元化趋势下，以及相关管理职能重新划分、机构设置已经调整等的现实情况下，航天准入管理制度显现出一定的不适应，相关政策法规呈现滞后性，对商业航天主体的引导和规范作用较弱，对商业航天产业发展的支持力度和鼓励措施不能得到充分展现，商业航天活动的监管呈现部分管理地带空缺，对于航天产业发展的支持与鼓励也未能完全体现。若不及时结合发展实际更新和完善商业航天领域的准入管理制度，势必会对其发展形成障碍，甚至可能导致一些负面影响。

(四)启示和借鉴

准入管理不应仅仅视为是一种限制，科学有效的准入管理制度能够鼓励和促进社会力量有序参与航天产业、发展航天事业。当前我国商业航天还处于初始发展阶段，市场环境并未成熟，行业特征尚待形成，特别是新兴初创航天企业以及新进社会资本对于商业航天产业相关领域市场前景的预估略显乐观，对技术形成周期和转化效果等专业判断存在不足，一些领域已经呈现投资过热发展过快甚至无序发展的现象，还有一些领域存在投资动力不足相关资源欠缺等问题，不利于商业航天产业市场链条的形成。因而，有必要发挥政府行业管理的引导和优质传统航天企业的引领作用，进一步完善航天活动领域准入管理机制，建立健全相关法律法规，预设各类社会资本进入航天领域的条件界限，规范退出机制，明确各类主体相关业务行为规范，并引导促进行业自律的形成，以更好的激发商业航天市场活力、增强外部投资信心、形成良性竞争环境，达成以法律制度为根基，以行业管理为主导，以市场经济为调节的商业航天准入管理体系。政策支持方面，可借鉴美国较为完备和成熟的准入管理经验，通过政府补贴、税收减免优惠等措施，鼓励和支持商业航天参与主体的创新研发，扶持科技含量和经济社会价值高、发展潜力强的优质商业航天主体全面发展，确保其发展活力和国际竞争力。

二、出口管制

(一)航天领域出口管制的必要性

空间探索早期的军事属性，发展到现今仍然是各国重要的国防战略手段，这就决定了现今空间活动的军民双重属性，也意味着一些表象为民用或商业性质的空间活动项目，极有可能存在军事目的或存在被军事利用的可能，航天领域的国际合作项目，也就有可能被成员国发展为军事力量。为防止敏感的物品和技术信息未经许可转移到第三国，航天国家必然要对空间物体和技术实施更为严格的出口管制制度。如美国已建立起一套专门控制和管理与国家安全有关的产品和服务出口管制法律制度，形成繁琐但运行有效的出口管制体系。

(二)我国商业航天出口管制现状

目前我国与航天相关的出口管制制度仅有《导弹及相关物项和技术出口管制条例》、《敏感物项和技术出口经营登记管理办法》、《中华人民共和国军品出口管理条例》等少数单行法规和部门规章。除行业管理和自律外，出口管制的主要职能在海关和商务部。作为中国从事国际商业卫星发射、卫星产品进出口的航天国际化经营的专业公司，中国长城工业集团有限公司(长城公司)已经建立起一套较为完善的出口控制体系，包括成立出口控制委员会负责公司出口控制管理工作的最高审查和决策，审查重大、敏感物项的出口和出口自律重大突发事件的处理；设立出口控制办公室负责执行出口控制政策和对各成员单位的出口控制工作实行管理和监督检查；实行各单位总经理出口控制第一责任人制，出口控制管理员进行出口物项初审和出口控制日常工作。公司对出口物项采取全面审查控制原则，明确将防止大规模杀伤性武器及其运载工具扩散的目标置于商业利益之上。

(三)启示和借鉴

商业航天主体多元化趋势下出口管制制度的更新完善尤显重要。为了应对商业航天复杂的国际合作安全环境，适应当前国内商业航天主体纷呈的趋势，构建全面、科学和有效的航天出口管制法律体系和管理运行机制，将更好的促进国际合作安全有序开展和商业航天技术快速高效发展。建议在立法中进一步明确出口管制的最高管理机构，并借鉴美国等航天大国在出口管制方面的主要做法，对于企业违反出口管制规则，依法处以相应的民事、行政乃至刑事责任，包括取消其出口权，处以高额罚款乃至对相关责任人判处徒刑。此外，依法赋予有关部门在因外交关系微妙变化或时势局面突变等政治因素发生时，享有临时禁止、终止或撤销对某些国家的出口许可的权利。

三、责任承担

(一)国家是空间活动的国际责任主体

根据国际空间法原则和相关国际条约的规定，各国对本国任何主体从事的外层空间活动导致的后果负国际责任，不论从事这些活动的主体是政府机构或非政府机构、私营企业或个人。同样，相关主体从事空间活动应承担的相关义务也通过其所属国履行，包括空间物体登记、空间碎片控制、空间环境保护等。这些主体在外层空间的活动当然的应经过所在国政府事前的审查批准，并接受政府或相关部门的日常管理和监督。

(二)商业航天行为主体从事空间活动相关法律责任和义务

空间活动的法律责任主要指空间活动中造成损害的责任制度，按责任对象分为对本国或他国相关主体造成的财产或人身损害赔偿责任，以及对空间环境损害的国际责任。国际条约或公约并未对空间活动的商业行为主体如何履行与其直接相关的责任和义务，而有赖于各缔约国在其国内法中自行决定。空间活动对本国个人或机构造成的财产或人身损害赔偿责任可通过国内立法予以解决，而对他国受损主体及空间环境的损害，除了少数可以通过受损主体当地救济法则求偿外，只能通过国际空间法确立的损害赔偿制度和国际责任制度，以及外交、国际司法途径确立的相关程序来予以实现。在当前国际法体系下，国家存在为其登记许可的所有空间活动承担赔偿责任的风险，而不论其是否参与或从中获取任何政治或经济利益，只要从事该活动的主体属于国家管辖，甚至不论该活动是否在国家境内开展。这就导致若空间物体以发射国政府并不知情的方式被转让给非发射国私营实体，因空间物体导致的损害后果，仍然要由发射国来承担，这显然是不公平的。随着越来越多的私营企业参与到航天活动中，国家面临的空间活动责任风险将越来越大，有必要考虑从立法上明确私营实体承担国际责任和相关义务，至于政府与私营实体之间在责任问题上的关系和分担原则，可以在国际层面进行统一和规制。此外在国际合作项目中，对于一项空间活动导致的损害赔偿责任，可能存在多个参与主体包括私营主体所属国的责任分摊问题，在事先没有内部协议的情形下如何合理分担责任就成为一个难题，责任公约中并没有直接依据。当然，国家对航天活动实施有效的许可和监督职能，是预防和减少损害赔偿责任产生重要措施。

(三)启示和借鉴

商业航天活动的高风险性对于商业主体特别是私营商业航天主体而言是非常巨大的威胁，而随着商业航天活动主体由政府主导向多元化主体发展，政府承担国际责任的潜在风险必然越来越大，强制商业保险制度的建立尤为重要和迫切。按照责任公约，当商业航天活动造成第三方损害时(一般因发射失败导致，或发射风险评估不足安全预案失效)，赔偿的顺序是首先由商业航天活动实施主体(简称商业主体)所在国政府(缔约国)进行赔偿，政府承担责任后向商业主体追偿，而此时商业主体极可能因发射任务的失败而背负巨额合同债务，亏损过大无力承担，最终只能是政府买单。不少国家都建立了强制商业保险制度，通过发射者(商业主体，并非发射国)向保险公司购买第三方责任险，以缓解商业主体开展航天活动的压力，分担商业航天活动风险。我国现行的《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》尽管对第三方责任保险事宜作了原则性规定，但并未明确具体的责任限额，也未对保险人应具备的资质条件、承保能力等方面提出要求。目前关于发射项目的保险问题一般只能通过发射合同来约定，这无疑增加了商业主体的风险，无形中削弱了我国商业航天企业在国际市场的竞争力。完善商业航天保险立法、进一步明确和细化航天活动领域的商业保险制度迫在眉睫，同时在国际层面积极推动和促成国际统一的强制商业保险制，争取商业航天活动的承保主体及保险范围的扩展，促进商业航天活动发展与商业航天保险业务发展的同步适应，构建良性循环的商业航天发展模式。

四、知识产权

(一)商业航天活动特别是国际竞争与国际合作的日益频繁对商业航天领域知识产权保护提出更高要求

航天系统工程复杂庞大，其中的知识产权关系更为错综复杂，既涉及对已有知识产权的界定、保护和许可使用，还涉及项目进行中各方合作产生的新生科技成果的知识产权认定和成果归属。无论是合作项目中国家利益的保护还是参与国际竞争提升竞争力的需要，航天技术和商业模式的发展都对知识产权保护制度及保护意识和策略等提出更高要求。需要注意的是，航天技术的军民两用属性，特别是航天国际合作领域涉及到的国防敏感技术，显然并不适宜采用普通专利方式予以保护，这种“公开的垄断”不仅起不到保护的效果，还极有可能导致国家秘密泄露和国家利益重大损失。

(二)现有知识产权保护制度和手段的适用性存在局限

《保护工业产权巴黎公约》、《与贸易有关的知识产权协定》等国际社会已经出台的多项国际知识产权保护公约，虽然明确了世界知识产权保护的通用标准、对促进国际贸易公平发挥了有效促进作用，但这些国际条约并未考虑外空专利的特殊性，未将外空知识产权保护问题纳入其中。国内层面，我国现有的《专利法》、《著作权法》等知识产权保护制度对一般领域的知识产权保护申请及授权审批程序等方面进行了具体规定，但并未考虑到航天国际合作和竞争中，知识产权的国防敏感性等特点。当前，《关于国际科技合作项目知识产权管理的暂行规定》是唯一直接的法律依据，但这一法律依据同样存在航天立法领域普遍存在的问题，效力层级低，适用范围窄，仅限于官方国际科技合作项目，不适用于商业航天主体之间展开的合作，指导作用极其有限。

(三)启示和借鉴

空间技术力量是航天国家保持国际地位强势、维持国际竞争优势的重要方面，因而对空间技术知识产权的保护必然是其发展过程中的重要任务。一些航天强国纷纷开展航天专利布局，利用国际知识产权制度在他国申请航天发明专利，特别是近年来在我国申请的航天技术核心发明专利呈现逐年增长之势，所占比重甚至远超我国自行申请的数量。这无疑对我国航天知识产权保护带来极大困扰，对我国航天技术发展造成重大影响。目前我国军事航天领域的知识产权保护，主要采取国防专利和国家秘密予以特殊保护，而在商业航天的国际合作及竞争过程中，除现有的商业秘密、技术秘密、国防专利等保护方式外，规制航天国际合作和竞争活动中的知识产权问题，亟待制定专门的、法律效力较高的、可操作性强的法律规范。可借鉴欧洲等航天大国的做法，依法赋予我国政府必要和适当的介入干预权限，使其依职权审查和评估特定领域的技术成果适宜采取的保护方式，并有权依法定程序决定相关成果的权属关系，譬如通过航天国际合作项目的立项审批、航天活动的许可、航天相关产品或技术的出口审查等管理手段，行使保护核心航天核心技术的职权，最大程度的维护外空探索的国家利益乃至国家安全和政治利益，持续提升商业航天领域核心竞争力。此外，通过与合作各方制定外空知识产权保护的双边或多边协议，有策略的在合作协议、项目合同中达成知识产权保护和成果权益分配条款，是解决当前面临的知识产权保护紧迫问题的一个选择。

五、其他应关注的问题

(一)争端解决机制

航天领域活动的商业化、商业航天参与主体的多元化趋势下，单纯依靠国家间政治途径解决各主体合作过程中产生的争端问题显然已不太适用和不相匹配，不利于国际争端的充分解决。针对当前国际法律框架下关于争端解决机制的不足，学界和业界已提出一些改进建议，如建议设立一个国际空间法法院来专门处理外空争端案件；建议对现有外空法体系进行局部修订，以适应空间商业化合作的新发展等等。在中国商业航天参与国际合作和国际竞争过程中，争端解决这一问题不仅需要事先在各方合作框架中达成原则性一致，在具体的合作协议中以及国家的法律政策层面都应当进行事先的具体规定。

(二)外层空间环境保护

宇宙无限，探索无限，但对宇宙环境的保护不可无限制无法治。随着各国放开对外空探索活动的政府垄断，商业主体对于空间碎片和放射性物体的产生应承担的环境保护义务必须予以关注，需要各国在国内法层面、国际社会在国际法层面及时采取法律手段控制环境污染，积极避免外层空间环境破坏导致对本国乃至全人类的严重后果和不可修复的责任。我国近年来极其重视对空间碎片的研究和基础设施建设工作，先后出台并修订《空间碎片减缓与防护管理暂行办法》，在能力和担当上体现出航天大国形象。

商业航天的发展需要良好的法治保障。中国商业航天与国际接轨、国内航天法与国际空间法接轨，需要密切关注国际空间法领域热点问题，借鉴世界航天大国立法经验，主动参与航天合作领域相关国际法的调整，以法治建设助力航天强国实现。