我国反腐败职能机构的整合

万 颖

河南科技大学，河南 洛阳 471023

2016年，试点方案的出台拉开了中国监察体制改革的大序幕，中国监察体制改革开始走上体系化道路，此次改革的重点是赋予监察委员会更加有力的反腐职能，对国家公职人员做到无死角、全方位的监察，中国共产党纪律检查机关与监察委员会合署办公是这次国家监察体制改革的重点之一。截至2018年3月底，国家、省、市、县四级国家监察机关已经全部组建完成，纪委与监察委合署办公体制随之在全国范围不断推广开来。随后2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过，中华人民共和国监察委员会是最高监察机关，在改革之前的监察部并入新的政治机关监察委会。监察委员会的成立把过去分布在检察机关、司法机关等机构的反腐败职能进行了整合，在办理和预防腐败案件问题上做了更加有力的整顿。

一、国家监察委员会设立前我国反腐败职能机构存在问题

在国家监察委员会成立之前我国存在的反腐败职能机构是多元化的，主要有共产党的纪律检查委员会，行政机关内部的监察机关、预防腐败机关和审计机关，另外还有人民检察院内部的反贪部门、反渎职部门和预防职务犯罪部门。纪委从党的角度对党员干部违纪行为进行查办和处理，政府的监察部门主要从行政纪律的角度对行政干部进行查办和处理。当纪委或监察部门在查处违纪案件的过程中发现被查处的干部涉及到腐败犯罪时，就移交人民检察院立案侦查，来查处和惩罚这些腐败犯罪分子。这些反腐败机构在我国反腐败斗争历史中起到了巨大的作用，但在现实运作中缺乏有效的工作保障和效率使其反腐败工作的作用没有得到有效的发挥，反腐败资源也比较分散不能有效地进行工作。

(一)我国反腐败机构缺乏独立性

在未改革前，中国共产党的纪律检查委员会是党内的一个机构，而监察部门是政府的一个内设机构，这两个机构在办理案件时的独立性无法从制度上得到保障。而在现实中办理腐败案件中，检察院承担的反腐败职能基本上是被动的配合纪委或监察部门办案，使其在办理反腐败案件时没有发挥出应有的效果。反腐败职能机构的独立性是开展反腐败工作的关键，以我国香港特别行政区的廉政公署为例，独立行使执行、调查、预防等职能使香港在廉政公署成立后的十多年时间实现了从严重腐败到高度廉洁的巨变。在国家监察委员会成立之前，我国主要治理反腐败机构是纪检监察机关和检察机关反贪部门，纪检监察机关负责党风廉政建设和反腐败工作战略方针的制定、法规纪律的出台，对党员领导干部违纪违法情况的调查以及反腐败工作的总体协调，检察机关反贪部门负责涉嫌违法的腐败案件进行调查，确定犯罪后由检察机关公诉部门提起公诉。各个部门都有反腐败职能这在一定程度上反腐败工作没法做到独立性。

(二)我国反腐败机构职能单一且交叉

在国家监察委员会成立之前，我国反腐败职能机构分布在国家党政、司法部门之中，相比较于我国香港廉政公署执行、预防和教育这些职能，我国在预防和教育方面职能有些欠缺。党政和司法部门各自行使反腐败职能，在实践中很难保证效率。反腐败职能机构分布于政府、检察机关和司法机关，对于这些机关而言反腐败只是一项职能而非全部工作重点，所以每个机关在反腐败工作上只是履行自己的职能范围，且都较为单一，在办理一些案子时没有做到很好的协调与衔接，有时会导致工作中心分散降低效率。另外部分职能存在交叉，分散了国家办理腐败案件的效率，也增加了国家办理腐败案件的成本。

(三)我国反腐败职能机构内部监督缺乏保障

检察机关与司法机关等承担反腐败职能的工作，在其内部监督存在一定的缺陷，党务工作与行政监督体制存在一定的问题，纪委与行政监督部门一套牌子合署办公，办理腐败工作的独立性不完善。中央委员会领导中纪委工作，地方各级纪委要同时接受同级党委和上级纪委的领导。这样一来监督部门受同级政府和上级政府的双重领导，也就是纪委对同级党委的监督和监督部门对同级政府的监督，现实中是下级对上级的监督，会使监督者受制于被监督者，在现实中使监督缺乏有效的保障，从而不能很好的去解决监督问题，使内部监督丧失其本来意义。

二、国家监察委员会设立是反腐败职能集中化的体现

国家监察委员会的设立是国家政治体制改革的一大重要举措，这是我国在反腐败斗争方面做出的重大决定，国家监察委员会的设立是整合党政和司法反腐力量去建立一个独立、集中、权威和高效的反腐败机构，国家监察委员会的设立使国家反腐权力集中化，赋予其强大的反腐权利。国家监察委员会的设立不仅能提升反腐败的效率同时《中华人民共和国监察法》也能使反腐败走上反腐法律化。在法律价值上也体现出约束公权力，保障私权利。从上段分析可以看出，我国反腐败职能机构在国家监察委成立之前还是相对分散，职能交叉，每个机构反腐败职能缺乏独立性，相互监督也存在缺陷，对公职人员的监察范围也窄。国家监察委员会的设立是整合行政监察、预防腐败机关、检察机关和司法机关反腐败力量，使国家治理和预防反腐败有了更有力的机关。检察改革是拿走了原来检察机关的反贪自侦权与反渎案件的职能，而检察院目前职能是要突出法律监督，扩大监督范围与力度。监察委在反腐败工作上接受人大监督，在工作上更加独立。国家监察委继续与同级纪委合署办公，在党的领导下使反腐败力量的最大化。

三、国家监察委运行中存在的问题及解决路径

(一)监察委员会办理腐败案件与刑事诉讼的协调与衔接问题

办理腐败犯罪最好的方法是实现侦查、批捕、公诉一体化，改革后的国家监察委将继续与同级纪委合署办公，使原先在办理反腐败案件没有较大移动从而更好发挥监察职能的效用。国家监察委员会拿走了检察机关的反贪自侦权和反渎案件，在办理反腐败案件是检察机关就不能办理此类案件，但是监察委员会是不具备人民检察院的批捕和公诉这些权限的。监察法中规定的立案时间早于行使立案，且易于刑事立案，这样就会出现法律适用不平等问题。另外在监察法中规定监察委员会办理腐败案件时没有规定级别管辖，还有一些关联案件的管辖的管辖，比如一人“杀人与贪污”犯罪同时存在，运用《中华人民共和国监察法》第34条第2款规定“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助”，从法条可以看出被调查人涉嫌职务违法或者职务犯罪时会由国家监察委员会优先受理管辖，但在实际生活中刑事办理此类案件会更加专业一些。所以监察委员会在实际办理案件时要处理好与刑事诉讼之间的协调与衔接问题，能更好的提高办案效率。

(二)国家监察委员会的自身监督问题

英国思想史学家约翰·爱默里克·爱德华·达尔伯格在《自由与权力》书中写道“权利导致腐败，绝对权利导致绝对腐败”，所以说任何的权力都应当受到制约。国家监察委员会的设立整合国家各个部门的反腐力量使其具备高度权威性、独立性和广泛性的监察权力，然而监察委员会自身有较大的权力时从会使监察委会自身的监督存在一定问题。形成体系化监督系统会使反腐败工作更加高效廉洁。国家委员会目前是成立初期，所以对与自身监督相关的法律体系与制度还没形成，所以会出现部分监督不到位的情况。所以在此基础上可以从建立健全法律、法规体系，建立群众举报制度，建立严格、透明的办事制度与运作程序，以严格的公务员制度来约束监察委员会官员的行为，建立反贪污教育与宣传制度，使广大民众参与到反腐败工作当中，对监察委员会的工作进行监督。另外人民代表大会，纪律检查委员会和司法机关等其他政治力量对监察委员会监督，从而能实现监察全覆盖。

四、结语

国家监察委员会的成立是我们国家在反腐倡廉道路上的一重大举措，反腐败是一项长期的工作，通过建立健全反腐败职能机构的法律法规，完善与反腐败息息相关的基础性制度建设，使我们国家的腐败现象逐渐减少，努力创造一个肃贪倡廉的社会大环境，打造一个高效完备并且符合我国国情控制腐败惩处机制。