夯实食品安全治理基石——我国食品安全法治建设成效综述

文 本刊记者 施京京

守一而制万物者，法也。食品安全关系到公众的身体健康和生命安全，而相关法律法规的制定和调整，既反映着时代特征，也体现了党和国家对民生的高度重视。改革开放以来，通过健全法制、完善监管、诚信建设、社会共治以及有效管理和科技支撑，我国在保障食品安全方面取得的成效有目共睹。这其中，食品安全法制体系的不断完善，为食品安全法治治理、食品行业规范发展提供了坚实的制度保障。

法律制度体系逐步形成

热气腾腾的松软米饭、色泽缤纷的蔬果、琳琅满目的零食……食物为人们的身体健康提供着重要支撑，也构成了每个人的独特回忆。回顾新中国成立尤其是改革开放以来，我国为维护公众食品安全在法治建设方面的探索与实践，还要从一条“通知”和一个“暂行办法”说起。

1953年，卫生部连续颁布了《关于统一调味粉含麸酸钠标准的通知》和《清凉饮食物管理暂行办法》。后者是新中国成立后我国第一个食品卫生法规，扭转了因冷饮不卫生引起食物中毒和肠道疾病暴发的状况。这一时期有关食品安全的规定，多是针对某一种或某一类食品制定的规章、标准，但随着各种规定、办法越来越多，更多的食品得到有效的安全保障。1964年，国务院转发了卫生部、商业部等五部委发布的《食品卫生管理试行条例》，标志着我国食品卫生管理从原有的单项管理转化为全面管理，向着法制化管理的目标迈出了第一步。

1979年至1992年的十余年中，我国经济进入转轨期，改革开放步入快车道。随着餐桌上不断丰富的食品种类，人们的饮食观念悄悄发生着变化，对食品的质量要求也越来越高。在这样的时代与经济背景下，1979年，国务院正式颁布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》，昭示着我国不断加强食品卫生法制化管理的决心与力度。也在同一年，《中华人民共和国标准化管理条例》正式颁布，对“标准化”问题提出了方针、政策、任务、机构以及工作方法，与《中华人民共和国食品卫生管理条例》相辅相成，共同推动我国的食品安全管理法治建设踏上了一个新台阶。

此后，又有一大批关于食品卫生及相关法律陆续出台。1982年，第五届全国人大常委会第25次会议通过《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，对食品、食品添加剂、食品容器、包装材料、食品用工具、设备等卫生要求，对食品卫生标准和管理办法的制定，以及食品卫生许可、管理和监督，从业人员健康检查及法律责任等方面都做了翔实规定，使食品执法队伍建设步入正规化，标志着我国食品卫生管理全面进入了法制化、规范化轨道。

如果说改革开放初期，国民经济百废待兴，解决群众温饱问题是食品领域主要矛盾，那么在社会主义市场经济的宏观背景下，将食品卫生管理带入法制化轨道势在必行。“产业基础决定了特定历史阶段食品领域主要矛盾及其风险类型，政府对食品安全议题的关切因此产生变化。不同政策目标通常在市场失序和突发公共事件中固化和放大，法律法规、监管体制、政策手段都会随之发生相应变化。也就是说，有什么样的产业基础和社会需求，就有什么样的食品安全监管法律、体制和政策手段。”国家行政学院胡颖廉教授说。

随着我国全面进入市场经济体制时期，食品安全领域的法治建设也逐步进入成熟阶段。经过13年的总结和积累，1995年10月30日，第八届全国人大常委会第16次会议通过我国第一部食品卫生法律《中华人民共和国食品卫生法》。新法在“试行法”的基础上，增加了保健食品相关规定，细化了行政处罚条款，强化了对街头食品和进口食品的管理，从而形成了自上而下，由国家食品卫生法律、行政规章、地方性法规、食品卫生标准及其他各种规范性文件相互联系、相互呼应的一整套食品卫生法律制度体系，公众的餐桌安全得到空前的保障。

从“卫生”到“安全”

随着改革开放的深入推进，我国社会结构、经济结构逐步深刻转型，食品安全问题日益受到人民群众的瞩目。尤其是近些年来发生了一系列重大食品安全事件，使得食品的质量与安全问题成为消费者投诉的重点之一，同时也成为一个上升到国家公共安全高度的问题。

国务院发展研究中心研究员李国强认为，食品安全问题逐渐增多的原因是多方面的：源头上，水土大气污染、农药兽药大量应用致使蔬果、肉类中农药兽药残留问题伴生而来，以及违规使用添加剂和制假售假等；市场多主体竞争加剧，一些企业诚信严重缺失，一些不法商人冒天下之大不韪；食品安全标准与发达国家和国际食品法典标准尚有差距；监管能力尚难适应需要，食品安全法规制度建设滞后，良好健康的食品安全市场秩序建设滞后，缺乏前瞻性对策；随着社会发展水平提高，人民群众不仅需要吃得饱，更需要吃得安全、吃得放心、吃得健康，食品安全不适应人民群众对“食以安为先”越来越高的要求。

党中央、国务院高度重视食品安全工作。2004年9月1日，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》颁布。为了从源头上保障农产品质量安全，进一步健全和完善保障食品安全的法律，2006年4月29日，第十届全国人大常委会第21次会议通过《中华人民共和国农产品质量安全法》，填补了《中华人民共和国食品卫生法》《中华人民共和国产品质量法》的相关法律空白，因前者并不涉及种植业、养殖业等农业生产活动，而后者只适用于经过加工、制作的产品，不适用于未经加工、制作却和人民群众生活、健康息息相关的农业初级产品，从而实现了法律的相互衔接。

2012年6月28日，国务院办公厅印发国家食品安全监管体系“十二五”规划通知，肯定了食品安全法律法规和标准体系初步形成，食品安全监督执法成效明显，也对现存问题进行了梳理，着力构建完善法规标准体系等10个体系。2017年2月14日，国务院发布《“十三五”国家食品安全规划》，明确了包括完善法律法规制度、严厉处罚违法违规行为在内的11项主要任务。

十八大以来，党和国家把食品安全放到民生问题和政治问题高度来抓。习近平总书记提出，做好食品安全工作要坚持最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，要求加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，增强食品安全监管的统一性和专业性，切实提高食品安全监管水平和能力，以确保广大人民群众“舌尖上的安全”。被称为“史上最严”的现行《中华人民共和国食品安全法》的首次修订，也发生在这一时期。

面对食品安全事件，体制机构不断调整，现代化监管手段接连出现，监管理念和经验最终在《中华人民共和国食品安全法》中得以体现。2009年2月28日，十一届全国人大常委会第7次会议通过《中华人民共和国食品安全法》，并于6月1日施行，标志着中国食品治理从食品卫生向食品安全的重大转变。随着我国食品安全治理体制机制的完善和食品安全工作的推进，2015年4月24日，新修订的《中华人民共和国食品安全法》经第十二届全国人民代表大会常务委员会第14次会议审议通过，并于10月1日起施行。2018年12月29日，第十三届全国人大常委会第7次会议通过《关于修改〈中华人民共和国产品质量法〉等五部法律的决定》，对《中华人民共和国食品安全法》进行了修正。

从卫生到安全，简单两个字的转换，反映出中国食品法治治理格局的深刻转变。《中华人民共和国食品安全法》在国家层面确立了“食品安全”的法律概念和治理目标，突出了食品安全作为食品法治领域独立规制议题的立法定位。其中“最严厉的处罚”有八大亮点，包括以刑事责任为先、最高处罚30倍、增加行政拘留、五年市场禁入、多次违法吊销许可证、网购食品出问题网站赔偿损失、惩罚性赔偿最低1000元、确立首负责任制等。《中华人民共和国食品安全法》的颁布实施和适时完善，对规范食品生产经营活动、保障食品安全发挥了重要作用，是党和国家善用法治思维和法治方式推进食品安全工作的示范。

适应新时期新要求

随着“互联网+”的飞速发展，我国的网络食品交易市场日趋活跃。近年来，对涉及食品安全的违法犯罪，公安机关会同食品监管等部门持续开展了一系列的打击整治行动，取得了显著成效。而行动中发现，利用互联网、寄递物流等渠道实施食品安全犯罪的新情况、新问题不断出现，不法分子通过电商、微商平台销售有毒有害、假冒伪劣食品问题时有发生，食品安全监管也进入了移动互联网时代。

网络食品经营具有信息准确、交易快捷、交易跨地域等不同于食品实体交易的特点。网络食品安全作为新生事物，也成为全世界的一个监管难题。面对食品安全监管的新形势、新问题，《网络食品安全违法行为查处办法》于2016年10月1日起正式实施。

新修订的《中华人民共和国食品安全法》规定了网络食品交易第三方平台提供者以及入网食品生产经营者的基本的法律义务和责任。《网络食品安全违法行为查处办法》强化了平台和入网食品生产经营者义务，细化了严重违法行为的具体情形，明确了违法行为的管辖，强化了调查处理职责。至此，我国在网络食品交易监管上有两个“第一”：一是全球第一个在食品安全法中明确网络食品交易第三方平台义务和相应法律责任的国家；二是第一个专门制定《网络食品安全违法行为查处办法》这类规章的国家。

2016年3月15日，中央电视台3·15晚会播出，与以往不同的是，一家网络订餐平台被晚会点名，网络餐饮服务食品安全成为广大消费者关注的热点。为了加强网络餐饮服务食品安全监督管理，保证餐饮食品安全，保障公众身体健康，《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》于2018年1月1日起施行，对外卖平台必须尽的义务，送餐人员、送餐过程等都进行了明确规定。例如，要求送餐人员保持个人卫生，使用安全无害的配送容器等；要求外卖平台加强上线餐饮服务提供者的审查、抽查和监测等，对餐饮商户和第三方平台提供了更精细、更具操作性的法规指引。

在《中华人民共和国食品安全法》涉网络食品交易基本规则基础上先后制定《网络食品安全违法行为查处办法》和《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，为中国网络食品交易的规范发展和食品安全保障，奠定了“良法之治”的法制基础，也成为域外学习的对象。

党的十九大报告提出，实施食品安全战略，让人民吃得放心。完善食品安全法规规章配套建设，是促进法律有效施行的重要基础。《中华人民共和国食品安全法》颁布实施以来，涉及食品安全的行政法规、部门规章、司法解释陆续出台、修订，内容涵盖日常监管执法、行政处罚、信息公开、生产经营许可、不安全食品召回、投诉举报、抽样检验、网络食品、特殊食品、食用农产品市场销售、食品类民事纠纷和刑事案件处理等，配套性法规规章逐步完善。今年3月26日，国务院常务会议通过《中华人民共和国食品安全法实施条例（草案）》。草案细化了生产经营者主体责任、政府监管职责和问责措施，依法按程序加大对违法违规企业及其法定代表人等相关责任人的处罚力度，并完善了食品安全标准、风险监测等制度，确保食品安全，维护人民健康。该条例修订后的落地实施将为食品安全提供更坚实的法制保障。

对于新时期的食品安全法治建设，市场监管总局法规司相关负责人表示，在市场监管机构改革大背景下，需要进一步完善立法机制，加快立法进程，提高立法的科学性；需要强化宪法和刑事、民事、行政等基本法律对食品安全监管的支撑，强化市场监管法律体系对食品安全的综合保障；需要通过对典型案例、典型法律问题的研究指导，强化对构建食品安全科学法律秩序的引导；需要实现综合治理，解决制约食品安全的深层次矛盾和问题。

保障人民的健康生命，做好食品安全工作已经成为健康中国最核心的理念，也成为食品安全所有法律体系的出发点和最高理念。当前，我国着眼进一步完善食品安全立法和治理体系，正在新起点上开始新的征程。