积极探索黄河生态司法保护机制

徐哲（河南省濮阳市中级人民法院党组书记、院长）

9月18日，习近平总书记在考察调研河南时召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话，要求共同抓好黄河大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。这一重要指示精神对于黄河流域经济社会发展具有重要意义和深远影响。如何全面贯彻落实习近平总书记重要指示精神，在黄河流域生态司法保护中展现新担当、实现新作为，让黄河成为造福人民的幸福河，是我们法院人应当思考和探索的问题。

黄河流域生态司法保护现状分析

黄河流域范围广阔，干流河道长5464公里，流域面积约75.2万平方公里。因多种因素影响，黄河流域产生了水资源衰减、污水排放超负荷、水土流失问题突出、生物多样性遭到破坏等复合性的水资源、水环境和水生态问题。但涉及黄河流域生态保护的司法理念、司法机关架构、相关程序性规则、技术性操作规范、延伸配套机制等还不完善，缺乏体现综合决策原则、实行综合生态系统管理保护的法律体系。据统计，目前与黄河有关的规范性法律文件有364部，主要涉及水利建设、资源环境、计划统计、“三农”问题、交通旅游五个方面，占比90.7%。相比长江、珠江、淮河等流域的生态保护，黄河流域生态司法保护在顶层制度设计和机制创新方面明显不足。如长江保护法于2018年被列入全国人大常委会立法规划，最高人民法院于2017年专门出台了《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》。江苏省首创按照生态功能区划分，分别设立长江流域（南片、北片）、太湖流域、洪泽湖流域等基层、中级法院环资审判机构的做法。珠江流域于2007年就构建了跨省（区）水资源保护与水污染防治协作机制。国务院于1950年就出台了《关于治理淮河的决定》，并制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》。而在黄河流域生态司法保护方面，仅能依靠地方各级法院，审判机构和管辖制度均按行政区划设置，未按照流域自然规律设置，缺少流域跨区划联动机制，限制了司法保护功能的发挥，不利于黄河流域生态司法保护向更深、更广的层面推进。

黄河流域生态司法保护地方实践

黄河流经河南8市28县（市、区），河道总长711公里，流域面积3.62万平方公里。近年来，全省生态环境资源司法保护工作平稳健康发展。仅2018年，全省法院系统共审结环境资源类案件5015件，对135名毁林盗伐、非法捕捞者判令补种复绿、增殖放流，对56家违法排污企业发出环保禁止令，对检察机关、环保组织提起的51起公益诉讼依法全部予以支持。同时，司法机关还积极推动多元化治理格局。2018年12月，省高级人民法院与省人民检察院、省公安厅联合下发文件，对黄河干流河南段环境资源刑事案件和公益诉讼案件实行统一管辖，统一司法标准。省人民检察院还联合省河长办、黄河河务局实施了“携手清‘四乱’ 保护母亲河”专项行动，共清理污染水域面积1707亩，督促清理污染和非法占用河道1937公里，督促整改拆除违法建筑80.8万平方米，督促清理生活垃圾、建筑垃圾138.7万吨，黄河“四乱”突出问题得到初步整治，生态面貌得到有效改善。

近年来，濮阳两级法院立足长远，创新环境资源审判工作体制机制，在黄河流域生态司法保护方面进行积极探索，积累了一定的审判经验。黄河河道流经濮阳长130余公里，流域面积约2100平方公里。自2017年以来，濮阳两级法院共审结环境资源类案件95件，其中刑事82件、民事9件、行政4件，包括环境公益诉讼案件12件。

一是打造专业化队伍，提高司法审判水平。为提高专业化审判能力，濮阳两级法院均成立了环境资源审判庭或组成了环境资源审判合议庭。市中级人民法院出台《关于环境资源案件集中管辖的规定（试行）》，由市城乡一体化示范区综合审判庭审理市中级人民法院管辖的案件，由濮阳县人民法院集中审理由基层法院管辖的一审环境资源刑事、民事、行政案件，实现了人员和案件的双集中。

二是创新裁判方式，突出环境公益诉讼。对环境公益诉讼案件，濮阳两级法院树立保护优先、修复为主的司法理念，让生态环境破坏者既受到严厉刑罚，又承担严格的修复、赔偿责任，履行社会责任。如，2018年市中级人民法院审理的河南省环保联合会诉某化工公司污染环境案，不仅调解促成污染企业主动赔付了环境修复治理费用，还首创了由该企业法定代表人无偿向社会公开其拥有的一项用于回收污染物的实用新型专利技术的做法。

三是延伸司法审判功能，培育全民生态保护理念。濮阳两级法院推行环保禁止令，设立环境资源司法保护基地。自2018年10月《濮阳市中级人民法院环境保护禁止令实施办法》出台后，濮阳两级法院共计发出环保禁止令7份，让司法先行保护碧水蓝天。在五县一区同步设立了6个环境资源司法保护基地，长期宣传环境资源保护法律知识。于2018年世界环境日召开新闻发布会，及时公布社会关注度高、影响面广的典型案例。2019年6月，在省高级人民法院的指导下，联合人民网、《人民法院报》及省级20余家媒体，录制《环资法官的一天之守护碧水蓝天》宣传片，在《人民法院报》、豫法阳光等媒体宣传环境资源审判工作，培育全民保护生态理念。

四是开展理论研究和实践探索，促进司法保护协作。2019年4月7日，市中级人民法院联合最高人民法院《水资源和水生态环境司法保护机制》课题组，在郑州召开了黄河流域司法保护机制研讨会，与最高人民法院环境司法研究中心副主任曹守晔等知名专家学者共同研讨如何加强黄河流域的司法保护。同年，市中级人民法院还申报了省高级人民法院重点调研课题，就黄河中下游流域生态保护司法机制问题进行调研，并积极探索与邻省地市的环境资源审判协作机制。

关于黄河流域生态司法保护的思考和建议

一是推进制定黄河保护法。从黄河生态保护的基本理念入手，突出全流域系统管理的理念，因地制宜、分类施策，牢固树立“一盘棋”思想，注重保护和治理的系统性、整体性、协同性。同时，完善黄河流域生态环境司法保护的相关实体及程序法律，为黄河流域生态保护提供坚实可靠的法律保障。

二是探索设立黄河生态法院。综合考虑黄河上中下游的功能定位，以及流域地市的人口、流域面积、环资案件量等因素，探索设立黄河生态法院。如，黄河上游设立基层黄河生态法院2个，下游设立黄河生态法院3至5个，分别管辖黄河上下游流经地市的一审环境资源案件。同时，设立对应中级法院级别的黄河生态法院1至2个，受理相应上诉案件及应当由中级法院管辖的一审案件。此外，探索设立相应级别的黄河生态检察院和公安机关，构建更为完整的司法保护机制。

三是构建跨区划协作机制。推进和加强流域内法院、检察、公安、国土、水利、环保机关之间的日常工作沟通，加强黄河上下游、左右岸、干支流各机关之间的互联互通，推动云计算和大数据的合作运用，实现流域内信息资源共享。构建黄河流域执行指挥系统协作机制，逐步建立一体化执行指挥体系，强化协助查询、冻结、查封、调查、文书送达等事项的协作。市中级人民法院正联合河北省邯郸，山东省菏泽、聊城三地中级法院，推动建立3省4市中级法院环境资源审判协作机制，打造协作平台，形成法院间委托送达、取证、执行和信息共享机制，对跨省级行政区域的重大、敏感或疑难复杂案件进行个案会商，积极探索实行跨省级行政区划案件集中管辖的可能性。

四是加快专业人才培养。重视环境法治教育和环资诉讼业务培训，提高环境法律职业人的专业素质，不断充实壮大环资诉讼法律职业共同体。深化教育教学改革，创新产教融合，提供智力支撑，鼓励和支持具有专业知识背景的专家担任环境资源案件的专家辅助人。强化社会公众的生态环境保护知识和意识，提高社会公众参与度。