山西省农村土地经营权流转规范化之探

赵秀红

摘 要：党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，明确指出巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，逐步建立和完善承包地“三权分置”制度;保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。在实施乡村振兴战略、促进农业现代化进程中，土地流转起着越来越重要的作用。阐述了山西省土地流转发展现状及存在问题，并提出促进土地流转规范发展的对策建议。

关键词：土地流转;风险制度;流转合同

文章编号：1004-7026（2019）19-0054-02         中国图书分类号：F321.1        文献标志码：A

发展适度规模经营已经成为发展现代农业的必由之路。近几年，山西省在规范引导农村土地经营权有序流转和发展适度规模经营方面已取得一定的成绩，但与先进省份相比，还存在一些制约因素，需要进一步解决和完善。

1  山西省农村土地流转现状

（1）土地流转面积稳步增加。随着农村经济和城镇一体化发展步伐加快，山西省农村土地流转面积一直呈稳步增加态势，家庭承包经营耕地流转面积和流转比率均逐年稳步增加。2014—2018年，土地流转面积从50.73万hm2增加到61.6万hm2，土地流转率也从15.7%提升到18.8%。虽然山西省土地流转率低于全国平均水平，但基本与全省的城镇化进程、农村劳动力转移规模、农业科技进步与社会化服务水平相适应，总体呈健康发展态势。

（2）出租、转包仍是土地流转的主要方式，流转面积占到流转总面积的80%以上。与此同时，股份合作也在逐年增加，从2016年开始，每年以大约667 hm2的面积增加，截至2018年底，股份合作已经达到了6 231.67 hm2。另外，耕地入股合作社的面积也在稳步增加，从2015年的928.93 hm2增加到了2018年的1 706.13 hm2。

（3）流转去向以流入农户为主。从流入对象来看，主要有农户、专业合作社及农业企业等新型农业经营主体。从2018年的数据来看，流转入农户的面积为41.93万 hm2，占流转面积的68.1%。流入企业的面积也在逐年增加，2016年流入企业4.31万 hm2，2017年为4.77万hm2，2018年增加到5.37万hm2。

此外，山西省各地土地流转情况差异较大，流转率高的地区为晋中市和太原市，流转比率在30%左右，流转率低的地区为忻州市和晋城市，仅在13%左右。同一个市不同县区、同一县区不同乡镇、同一乡镇不同村的土地流转情况也存在差异，土地流转价格地区差异也较大。造成这种差异既与区位优势、种植条件、经济发展等客观条件有关，也受当地产业发展政策带动、土地流转扶持政策引导的影响。

2  山西省在土地流转方面的做法及成绩

（1）制定农村土地流转工作的重要文件，引导土地流转。为贯彻落实好中央关于农村土地制度改革、振兴乡村产业战略，进一步推动山西省农村土地制度改革，引导土地流转，促进规模经营，发展特色现代农业，先后制定出台了引导土地流转，促进规模经营，以及建立和完善农村土地“三权分置”的一系列文件政策，全面系统地形成了土地流转工作的制度框架、政策体系和思路措施，对山西省农村土地流转工作具有重要指导意义。

（2）加大土地经营权流转管理体系建设，畅通流转渠道。在继续强化县、乡、村3级农村土地流转服务体系和土地经营纠纷调解仲裁体系的基础上，按照“确权完成之日，就是市场建成之时”的要求，依托土地流转服务体系，搭建农村土地经营权流转交易平台，并逐步建立健全产权流转交易市场。截至2018年底，全省县级农村产权流转交易市场全部建立，并成立了监督管理委员会，出台了相关管理办法，制定了交易规则，土地经营权流转累计交易4万宗，涉及金额3亿元。

（3）修订完善土地流转合同示范文本，规范流转行为。在不断修订完善的基础上，目前又根据新修订的《农村土地承包法》，制定了《农村承包土地经营权入股合同》，每年印制并下发各市、县2万册。通过加大省级土地流转合同示范文本推行力度，引导农户与流入方签订书面流转合同，加强对合同签订的指导、鉴定、备案工作，合同质量、签订率和履约率明显提高。

（4）探索工商资本租赁农地监管和风险防范机制，保护流转权益。选择在运城市开展试点，建立起工商资本租赁农地监管制度体系，完善资格审查、项目审核、风险评估和分级备案手续，既为在全省推行摸索经验，也为如何在土地流转过程中保护流转双方权益，使农村土地释放更大的红利探索方法。

（5）培育新型经营主体，推进土地流转，发展适度规模经营。山西省先后制定出台了专门的扶持政策，加大对新型职业农民的培育，推进“358”农民合作社示范社建设行动，开展示范家庭农场创建活动，积极培育农民专业合作社和家庭农场等新型经营主体，大力推进农业生产托管工作，促进小农户对接大市场，把小农户带上现代农业发展轨道。截至2018年底，山西省在工商部门登记的农民专业合作社有102 873家，在农业部门认定的家庭农场有10 115个。各类新型农业经营主体快速发展，承接流转土地、开展社会化服务，发展规模经营的能力不断提高。

（6）鼓励各地加大土地流转财政金融扶持力度，加快引导土地流转。鼓励有条件的地方制定引导土地流转扶持政策，晋中、运城、吕梁3市先后开展土地流轉奖补，引导加快土地流转速度。2015年，运城市通过开展奖补，1年新增流转面积4万hm2，是其他10个市新增面积的4倍。2017年，吕梁市通过开展奖补，土地流转率较上年提高3.5个百分点，是全省增速的4.3倍。

3  制约土地流转的因素

（1）农民法律意识和风险防范意识缺乏，自我防范意识不强。在实践中，多数农户不熟悉土地相关法律规定，不清楚土地流转的方式和程序，大多数采取口头协议，缺乏必要的书面合同。有的虽有书面合同，但内容也极不规范，流转双方权利、义务关系、流转年限、流转费用及其违约责任不具体、不明确，极易产生纠纷和矛盾。还有的合同对投资方的约束条款较少，极易产生风险。

例如一些合同对流转期满后土地恢复没有约束条款，造成土地恢复由农户承担，损害了农民利益。有些农户私下签订的合同不完善，约定不具有法律效力，更得不到法律的保护。

（2）土地流转定价机制不健全，流转效益不高。由于土地流转的价格评估机制尚未建立，流转价格的形成缺乏科学依据，农村土地普遍缺乏土地流转价格标准，难以保障农民的利益。大部分由流转双方自行定价，流转价格差别大。还有一些地方政府部门，代替农民定价，盲目推行土地流转，片面追求规模经营，流转效益不高，严重影响了农民的土地流转收益。

（3）一些经营实体经营能力不足，抵御市场风险和自然风险的能力较弱。由于不具备资金实力，缺乏必要的经营管理能力和技术，也没有经过前期考察和调研，对市场风险和自然风险预估不足，有的经营实体只看中政府的优惠政策和财政补贴。一旦经营不善，就一走了之，农户的利益就很难得到保障。

（4）市场风险和自然风险都是难以预料的。农业产业本身是一个微利行业，一方面，自然、气候灾害等环境条件的恶化会给农产品生产造成不利影响;另一方面，随着农业市场化与国际化的深入发展，农产品经营也面临多样而复杂的市场，生产经营者承担着巨大的风险。

4  对策及建议

（1）完善农村产权交易服务平台。①继续加快完善县乡农村产权流转交易市场，健全交易规则，拓宽交易品种，提升交易功能。②依托农村土地承包经营权信息平台，尽快建立全省土地经营权流转信息平台，畅通信息，加强监管。③借助信息服务平台，广泛宣传与土地流转相关的法律法规，增强农民的产权保护意识，提供信息传递、流转交易、价格评估、法律咨询等多项服务功能，切实为土地流转搭起有效的服务桥梁。

（2）尽快建立农村土地评估机制。组织专家对农村土地开展多方位市场调研，采集真实准确数据，广泛征求村级组织、农户和社会各界的意见和建议，形成了一套科学的评估系统，从而客观地对农村土地定级定价，确定农村土地流转评估指导价格。同时要不断发展第三方中介组织，发挥市场评估作用，让流转的土地真正实现最大效益，让农户真正享受到土地带来的红利。

（3）探索建立风险防范制度。①地方政府要对土地流转受让方的经营能力、资信情况、履约能力等进行详细的评估和资格审查，特别是要加强审查大面积流转土地的工商资本的资质和防范风险能力。②建立土地流转风险保障金制度，可以在流转前先交给地方政府专户1年的流转租金，如果流转到期后未发生任何毁约或损害农户权益的行为，政府将土地流转保障金返还企业。这样可以降低农民的土地流转风险，切实保障农民利益。③建立事中、事后监管制度，定期对投资经营方的经营项目进行风险评估，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和生态环境。

（4）加大政府对土地流转的财政支持。运城、晋中、吕梁3市在实行土地流转奖补政策后，土地流转有了很大的发展，也带来了显著的经济效益。纵观全国土地流转率高的省份，财政都有不同程度的支持，山西省各级政府也应加大对土地流转的资金扶持。此外，政府还可以积极引导金融、保险等行业积极投入到土地流转中。加快金融机构对土地经营权的抵押和担保，鼓励商业保险公司就土地流转开设新的险种，用投保的形式化解经营风险，保护农业经营主体和农民的利益。

（5）及时开展土地經营权登记工作。根据农业农村部的安排，及时开展土地经营权的登记工作，建立备案制度。探索有效推行省级农村承包土地经营权流转合同示范文本的办法，加大基层指导合同签订的力度，有效规范土地流转行为、减少流转合同纠纷。同时要加强乡镇对土地流转的登记备案工作，建立流转合同等文本的立卷、归档、调阅等管理制度，维护合法的流转关系及流转双方当事人的合法权益。

（编辑：周宏燕）