辽宁省新型城镇化发展制约因素及对策研究

(大连外国语大学商学院 辽宁 大连 116044)

一、新型城镇化研究发展现状

新型城镇化研究在我国己经存在十多年的时间，早期的研究主要还是针对传统城镇化弊端研究的基础上，提出的与此相对区别的一种城镇化发展思路。党的十八大以后，新型城镇化的研究境现出蓬勃发展的趋势，包括对传统城镇化道路的反思，对新型城镇化概念内涵的辨析，对新型城镇化同不同界面的关系研究，对新型城镇化面临问题的分析，对新型城镇化发展路径的分析以及新概城镇化发展水平评价指标的研究等等。习近平同志在党的十九大报告中指出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。这为新时代我国推进新型城镇化指明了方向和路径。2019 年 3 月 5 日，国务院总理李克强作政府工作报告。报告提到，要促进区域协调发展，提高新型城镇化质量，同时，提出要更好解决群众住房问题，落实城市主体责任，改革完善住房市场体系和保障体系。对此业内人士解读称，城镇化快速发展中后期，提高城镇化质量是首位，部分中小城市迎来发展机会。

尽管目前理论界对新型城镇化的研究具有了一定基础，但总的来说，关于新型城镇化的研究目前还处于初期阶段，相关研究还处于建构时期，一些研究的成果并不具有一定理论层面的共识，更多的是不同的学者从不同的视角和层面对新型城镇化的一种解读或者说认识，没有在解释模式、理论模型以及学说贡献上形成相对成熟的成果或者思路。

在对辽宁新型城镇化发展的研究方面，也存在着不够丰富和深入的问题。辽宁省作为国家的老工业基地之一，其工业化进程在向新型工业化的发展过程中，应当和新型城镇化进程紧密结合，这是由城市化的基本发展规律所决定的。但是目前理论界对此研究还远远不够。

二、辽宁省新型城镇化发展制约因素

城镇化是目前中国经济增长的最大动力之一。国家统计局的数据显示，从城乡结构看，2018年我国城镇常住人口83137万人，比上年末增加1790万人；乡村常住人口56401万人，减少1260万人；城镇人口占总人口比重(城镇化率)为59.58%，比上年末提高1.06个百分点。辽宁省城镇化率为68.1%，居第五位。目前我国的城镇化率接近60%，在这个阶段，按照国际经验，人口会加速往大都市圈转移，尤其是往省会城市、计划单列市和经济大市转移。这一时期，这些省份的城镇化重点是在提高城镇化的质量以及城镇化的结构方面。相比国内城镇化率较高的其他地区，辽宁省城镇化发展还存在着重视速度而忽视质量、农村土地制度制约、基本公共服务滞后、城市布局不合理等问题。

(一)重视速度而忽视质量

一直以来，辽宁省都把推进城镇化作为经济社会发展的重大战略加以落实，这符合全面建设小康社会和推进国家现代化的要求。但有些地区在推进城镇化过程中存在着重速度轻质量、单纯追求高城镇化率的问题，需要引起高度重视。

国际经验表明，城镇化率并非越高越好。例如，2010年，拉美和加勒比地区的城镇化率高达78.8%，高于欧洲72.7%的水平；其中，南美高达82.8%，高于北美82.0%的水平，更是高于同年中国50.0%的水平，但他们却长期陷于“中等收入陷阱”之中。因此，推进城镇化，关键在于把握好速度和质量的关系，在于处理好与经济、社会和环境发展相协调的关系。换言之，在城市就业创造能力、环境承载能力与基础设施建设和公共服务提供能力不足的情况下，一味通过扩城增人，有可能重蹈拉美等国家城市病的覆辙。

(二)基础设施和公共服务设施建设滞后

城镇化发展及城市规模快速扩张也对基础设施和公共服务设施建设提出了更高要求。目前公共文化服务供给不足，功能老化现象严重，这些因素应影响制约了辽宁省新型城镇化进程。特别要帮助农业人口解决在城镇化进程中的实际困难，结合辽宁经济的实际发展程度，改善农民工集中生活区域的基础设施条件，降低农村转移人口的经济压力。

(三)城镇产业支撑能力较弱

产业，是小城镇建设的必要支撑。辽宁省园区发展水平不高，第三产业发展不足，基本以传统商贸流通业态为主，电子商务、金融保险、文化旅游等就业容量大的现代服务业发展滞后，城镇有效就业岗位供给不足。城镇化并不意味着每个城市都要搞工业园，关键是要对产业进行统筹规划、分工布局，实现宜“宜工则工”、“宜农则农”、“宜商则商”、“宜游则游”，实现有特色的规模经营。

(四)城镇化建设格局仍需完善

近年来，辽宁省城镇体系格局依托沈大轴线及沿海岸带，形成了贯穿南北、辐射东西的空间集聚形态。中部城市群同城化、一体化进程不断加快，沿海城镇带逐步形成，沈大城镇轴中心城市带动作用日益加强。但是各城市之间的关联作用仍不突出，沈大城市轴的作用没有凸显，沿海城市带建设没有实现互助互联。

(五)特色城镇建设仍需深入

在辽宁省城镇化建设过程中虽然有了一些特色小镇的建设，但是整体来看，城镇化很难与辽宁省地方文化相结合，无法体现辽宁省丰富的文化底蕴和各地的资源特色，缺乏具有个性的特色和特点，因此，负责各地区城镇化建设的相关部门要发掘其特有的文化，并将其与城镇化建设进行有机融合。

三、辽宁省新型城镇化发展对策

新型城镇化建设特别是农业转移人口市民化空间大、任务重。建议从以下几个方面着手，加快推进新型城镇化进程：

(一)提高城镇化质量

充分发挥市场力量的基本作用。城市化的第一动力是经济发展，经济发展依靠市场发挥资源配置的基本作用，城市化应遵循“以市兴城，以业聚人”的原则。政府的作用不是通过调整城市行政区划和建设新的城市地区来进行城市规模，也不是通过统计调整来人为地提高城市化水平，而是通过提高城市管理水平，加强基础设施和公共服务的规划、提供和融资能力，促进城市产业集聚、创造就业和人口吸收的协调，来保持城市发展的复原力和活力。充分发挥各级地方政府的作用。城市化率的提高不应作为衡量城市化工作的核心指标，而应纳入调查城市化的指标体系，如就业创造增加，特别是服务业就业率增加，农民工工资增加，失地农民再就业率和城镇社会保险覆盖率提升等。

(二)推动城镇基本公共服务发展

加快推动城乡社会保险和社会福利制度的衔接，推动农村社会事业网格化、社区化管理；全面实施居住证制度，根据居住时间和参保年限阶梯式增加流动人口同等享受城镇基本公共服务的含金量，逐步缩小并拉平外来务工人口和城镇户籍人口的福利差距，有序推进农民工市民化。

(三)强化产业支撑，推进产业结构升级

产业是城镇化的“火车头”，提高城镇吸纳就业能力是吸引和支撑农村劳动力向城镇转移的基本前提。科学推进新型城镇化，把推进工业化、发展产业摆在突出位置，引导县城和城镇产业错位发展，完善基础设施配套，积极开展招商引资，主动承接产业转移，培育壮大特色产业，大力发展吸纳就业能力强的二、三产业和劳动密集型产业。鼓励积累一定资金、技术和管理经验的农民工返乡创业，大力推进大众创业万众创新，创造更多就业岗位，满足农业转移人口就业需求。

经济的健康发展要求产业结构升级和新型城镇化的协同发展。辽宁省应以打造核心增长极为契机，实现产业结构优化升级，推动新型城镇化发展。产业作为城市发展的支柱和动力，产业结构的优化升级为新型城镇化的发展提供经济支持。同时，城市则作为产业发展的载体，新型城镇化的发展也为产业结构升级提供了空间依托。在大力推进新型城镇化和产业结构升级时，发展路径的不同和地区的差异也会带来不一样的结果。

(四)优化城镇化空间布局

紧密对接国家镇化空间布局，融合“一带一路”等发展战略，根据资源环境承载能力，科学规划、合理布局，促进集约高效开发。加快转变城市发展方式，加大新城发展和城市更新力度，引导城市向紧凑集约方向发展，促进辽宁省主要城市基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、城市综合管理智慧化发展。

(五)以特色小城镇为突破口，积极探索新型城镇化新路径

“十三五”期间，辽宁省全省特色乡镇建设项目共计1948个，计划 总投资3326亿元。其中，投资5000万元以上建设项目1046个，计划 总投资3175亿元。这必将对拉动地方乡镇经济，解决农业劳动力就业，促进农业转移人口实现就地就近城镇化等方面发挥巨大作用。当前，辽宁省正处在加速推进新型城镇化和乡村振兴发展的重要时期，特色乡镇对推进新型城镇化发展和促进乡村振兴发展具有重要作用，是破解城乡二元结构的有效抓手。辽宁省沈阳市辽中区、本溪市本溪县、鞍山市台安县桑林镇、锦州市北镇市沟帮子镇等4城镇上榜三批国家新型城镇化综合试点地区，目前以上四个城镇结合本地实际，加快突破薄弱环节，积极探索，取得了一定的试点阶段性成果，下一步可以在辽宁省其他地区推广。也可以充分借鉴浙江“特色小镇”、贵州“示范小城镇”、江苏“强富美高”小镇等地成功做法和先进经验，结合辽宁省自然资源禀赋、产业发展基础和历史文化传承，高起点组织编制特色小城镇发展规划，建设发展一批产业融合、商贸服务、文化旅游等类型的特色小城镇。

四、结语

辽宁省城镇化发展站在了一个历史的新起点，机遇与挑战并存，机遇大于挑战。近年来由于各种原因城镇化速度落后于全国平均水平、城镇化发展水平与发达地区差距拉大。但是，东北地区的城镇化发展有着辉煌的历史、比好的基础条件。只要辽宁省利用好自身的优势特点、抓住机遇，城镇化的发展一定能成为辽宁省振兴的强劲动力。辽宁省城镇化持续健康发展必须走新型城镇化道路。在城镇化过程中坚持城镇化、工业化、信息化、农业现代化四化同步推进，坚持城乡统筹发展，更加注重生态文明，体现城市发展个性特色，重视公共服务水平的提升。由政府主导向市场主导政府引导过渡。