浅谈预算绩效管理中的绩效目标编制问题

姚盖蓉

（浮山县财政局，山西 临汾 042600）

强化全面预算绩效管理是当前财政发展改革的要求，党中央、全国人大、国务院高度重视预算绩效管理工作，将绩效观念和绩效要求贯穿于财政管理的各个方面，加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益，是建设高效、责任、透明的政府的前提。预算绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础，绩效目标的设定是否规范有效，决定了是否能充分体现预算资金的产出与效果，是否能提高财政预算绩效目标编制水平，是否能发挥项目执行监控、评价、运用绩效管理工作的有效性，规范有效合理的绩效目标是预算绩效管理全面开展的坚实基础。

一、财政预算绩效管理的重要意义和绩效目标的先导性作用

（一）绩效管理在预算管理中的作用越来越重要

2011年，财政部提出了全过程预算绩效管理的概念，即将绩效管理理念贯穿预算编制、执行、监督的全过程，以结果为导向的预算绩效管理工作随之全面开展。加强预算绩效管理，有利于提升预算管理水平、增强单位支出责任、提高公共服务质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本。预算管理以结果为导向，强调的是效益，举个简单例子，财政投入建设一座养老院，建设完成后，如果无老人入住，即使建设面积再大，配套再齐全、绿化再好，这项投入也是无效果，没有达到财政投入的目的。效益是预算投入的最终目标，没有效益的产出是没有意义的，绩效管理在预算管理中的作用越来越重要。

（二）绩效目标的先导性作用

预算编制有绩效，体现的就是绩效目标具有先导性作用。预算绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础，绩效目标细分为数量、质量、时效、成本指标、效益指标、满意度指标等，组成了绩效目标指标体系，来具体反映预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，良好的绩效目标指标体系要求规范有效、全面、合理、可操作性强，不仅要充分体现预算资金的产出与效果，而且是预算执行监控、绩效评价、结果应用环节的前提。

二、预算绩效目标编制中存在的问题及产生的原因

各部门在预算编制、申报项目、审批项目资金时，财政部门要求报送绩效目标申报表，主管部门要求填报计划任务书，这些都要对项目产出与效果做出明确规定，因此不管是财政部门和行政事业单位都要懂得如何根据资金的性质及项目内容设定适当的绩效目标，懂得如何编制和审批绩效目标申报表。

（一）绩效目标编制在实际工作中存在的问题

1、绩效目标的制定不合理

规范有效合理的绩效目标能够真实反映预算投入的产出和效果，有效发挥监控、评价作用，预算投入达到以最低成本取得最大效益的目的。实际编制绩效目标申报表时总目标和明细指标往往存在不合理情况，如总目标只反映项目产出未说明效益状况，总目标和明细指标不匹配，明细指标未全面反映项目实施和效益情况，指标与指标值关系不明确，指标体系只注重过程不注重结果等，这些不合理的指标，造成绩效管理基础不合理，达不到应有的效果。

2、指标设定困难

在编制预算绩效目标申报表时，经办人员最为苦恼的是采用什么指标，指标设定困难在于：单个项目确定困难，特定的绩效指标可能为某一个项目单独设定，在面对某个项目时，要考虑如何表述才能把指标表达清楚；多个项目确定困难，预算支出具有多样性，项目不同就要设定不同的绩效指标，工程类的项目绩效目标编制完成了，如果换一个补贴类的项目，又得重新设定相关指标；指标值确定困难，有了指标，指标值不知道如何界定或描述等。

（二）原因分析

1、预算支出项目繁杂

预算支出项目繁多，用途也多种多样，按功能划分有农林水、交通、住建、民政、社保等；按实施划分有基建、补贴、培训、服务等，不仅项目预算资金要纳入绩效管理范围，随着全面预算管理的开展，部门整体预算也要纳入绩效管理范围。

2、业务人员专业水平不高

绩效指标设计专业性强，操作性要求高，绩效目标设定越合理，对业务人员的素质要求越高。设定出科学规范、合理可行的绩效目标，与财政和部门单位绩效人员的业务素质密切相关。而目前业务人员在绩效管理方面专业技术水平普遍不高，行政事业单位负责绩效工作的多为财务人员，对业务项目运行不熟悉，基层财政部门多数未设置绩效科室，业务并在其他业务科室。

3、绩效评价业务培训缺乏

在业务提升上，省级财政部门每年组织系统内绩效管理业务培训，行政事业单位参加本级财政部门组织的业务培训，相对于业务人员懂管理、懂业务、懂操作的高素质要求，这样的业务培训是不足的，不能高质量填报绩效目标申报表。

4、选择编制依据和标准复杂

绩效目标编制依据种类繁多，指标设定时依据有相关法律、项目实施计划、可研报告、合同及预决算书等，指标值确定依据有行业标准、历史标准、计划标准，众多的依据和标准使得指标设定和指标值的确定复杂化，要想获得绩效指标数据，存在较大的难度。

三、提高财政预算绩效目标编制水平的建议

加强全面预算绩效管理，提高部门预算单位人员的项目绩效目标申报表编制水平是基础，对如何提高绩效目标编制水平提出以下建议：

（一）领导重视绩效管理工作，全员树立绩效理念

绩效工作得以顺利进行，离不开组织保障，领导重视绩效管理工作，人员配备和机构设置才能得到全面保障。全员树立绩效理念，从领导到职工、从财政到项目单位，排除“重支出轻效果”思想，以项目效果为重，打好“花钱必问效，无效必问责”绩效理念基础，才能提高绩效管理水平。

（二）组织有效的绩效评价业务培训，提升业务人员素质

预算绩效管理专业性强，涉及面广，需采取多种形式和方法强化培训，从技术层面上提高业务人员的绩效管理水平：先提高县级绩效管理部门也就是财政部门人员业务水平，由县级财政部门再组织相关培训提升各项目单位人员业务水平；先提高项目绩效目标编制水平，再逐步提升部门整体绩效目标编制水平。

（三）完善指标体系，制定各类项目绩效模板

将绩效指标设定较好的申报表进行归纳整理，形成一套可借鉴的绩效指标体系，并及时推广，一来可提高工作效率，二来业务人员在参考的同时提高了绩效目标编制水平。初期阶段，由上级部门制定好各类项目的绩效模板，下一步地方财政根据项目特点建立当地绩效模板体系，目前扶贫项目已由财政部通过扶贫监控系统下发31类项目绩效模板，基层单位针对某个项目查找相应模板，极大减轻了经办人员工作难度。

（四）深入理解各类指标的内涵

绩效目标分为一级指标（总目标）、二级指标（产出、效果和满意度指标）、产出指标又可分为数量、质量、时效、成本等三级指标、效果指标可分为经济效益、生态效益、社会效益等三级指标，只有明确产出及效果各类指标的内涵，才能设定出依据明确、相对具体、可衡量、并在一定时期内可实现的绩效指标。设定规范有效合理的绩效指标，与深入理解各类指标内涵密切相关，具体各类指标内涵举例如下：

1、数量指标：数量指标就是做什么、要做多少、需要多少时间等，如基本建设类，可设定为公路建设全程*公里、房屋建设（修缮）*平方米、土地治理*公顷、购置设备*台等；2、质量指标：每项工作都有相应结果或成效，那么对其评价有专业的标准数据、有同行业的水平对比、有上级或有关部门对项目的要求等等。这些都可以进行质量指标的填写，如林木成活率、验收合格率等。3、时效指标：现在的工作除了讲质量还要讲效率，许多项目完成都有时间要求，不论是截止时间，还是时间区间，尽可能准确表述填报。4、成本指标：说得简单点就是把数量指标转化成单价金额即可，有些需要计算平均成本。但前提是数量指标完整准确。5、经济效益指标：增加收入，增加税金、节约成本，提高产量，降低投入等等，说大了是经济，说小了就是和钱有关。6、社会效益指标：项目最终目的都是促进社会发展的，也许是一个点，也许是一个面，有物质层面的，也有精神层面的，有理论书面上的，也有行为意识表现的。那么这个点和面就是要填写的。7、生态效益指标：和上面社会效益类同，就是对自然环境（水、空气、土壤、森林植被等）的影响。8、可持续影响指标：简单说就是项目完成后，它能发挥的作用或产生的影响能持续多少时间。9、服务对象满意度指标：把项目面对的影响对象、受益对象、使用对象满意度即可作为指标名称。

上述举例，尽管达不到全面包涵，有的项目还有其个性指标，但可以给业务人员提供一个设定绩效目标的思路，让其初步了解绩效管理入门知识，相关部门要求报送绩效目标申报表的时候知道如何入手，为以后预算绩效管理工作全面开展做一个良好的铺垫。

（五）在绩效评价中学习

预算绩效管理是事前、事中、事后全过程管理，事前编制项目预算时需设定绩效目标，事中需监控，事后项目完成时则需进行绩效评价，包括项目自评和第三方评价。在评价过程中经办人员就可对照评价结果与当初设定绩效目标进行对比，找出目标设定存在哪些不足，也可向第三方专业人员进行请教，由评价人员指出问题所在，通过学习，不断提高绩效业务水平，编制出高质量绩效目标申报表。

四、结语

提高编制绩效目标申报表水平的目的不是为了评比指标设定水平高不高，数据好不好看，也不能只是停留在纸面上，针对项目设定的指标是否具有可操作性，项目完成是否能达到预期效果，为后期绩效评价提供基础数据，推动绩效工作循序渐进，为下一步实施全面预算绩效管理打好基础。