保险案件问责制度的再思考

(保险职业学院 湖南 长沙 410000)

自《保险机构责任追究指导意见》(以下简称《问责意见》)颁布实施以来，各保险机构通过宣传加强了其内控合规体系，完善了问责机制并惩治了相关违法违规行为，在有效遏制保险案件的发生方面发挥了积极作用。但是，该问责制在实施过程中仍存在屡查屡犯、边查边犯等现象，极不利于《问责意见》在实务中的实施，也极大地影响了其严肃性。本文试从《问责意见》条款规定结合保险问责实务进行相关思考。

一、保险案件问责制界定

(一)保险案件问责的概念及内涵

保险案件问责制是指保险业务活动中，保险机构或相关责任人员由于故意或疏忽，未按照相关法律法规和职责要求履职或未能正确履职，造成保险司法案件、行政案件等所承担的否定性后果时追究责任的制度。从这个角度来看，保险案件问责包括两层含义。一是保险案件问责由问责机构，即保险公司负责，按照“谁任命谁负责”的原则问责，而不是保险监管部门进行问责；被问责的责任人不仅仅有直接责任人，也有对案件具有间接管理责任的管理人员如保险中支、县分公司、省分公司、总公司的主要负责人等，体现了“一案多责”和“双线问责”的问责新机制。二是问责是在责任人不履行或履行不符合相关规定时必须承担的否定性法律后果，责任方法包括：组织处理、纪律处分和经济制裁，如果情节特别严重，还应追究刑事责任。

(二)保险案件问责制的必要性

保险案件问责制的实施提高了保险机构及相关人员的责任意识和案件风险防范意识，对保险业的持续健康发展有极大的促进作用，具体表现如下。第一，保险案件问责制是加强对保险市场行为的监督和干预的必然要求，它可以引导保险公司由源头上进行制度建设并做好保险案件的防控工作。第二，保险案件问责制是减少或消除保险违法行为的必然要求。目前，我国的保险市场违法违规行为屡屡发生，一方面充分反映出保险业内合规意识还比较淡薄，另一方面也充分暴露出保险公司内控及约束机制也存在一定的漏洞，必要的问责与惩罚可以规范保险机构的经营行为，减少其违法违规行为的发生。

二、我国现有保险案件问责制的现状及存在的问题

(一)我国现有保险案件问责制的现状

自保险案件问责制实施以来，各保险公司均加强了内控合规严惩违法违规行为，对员工进行了教育和警示，促进了保险案件的有效遏制。现有保险案件问责制主要有以下特点。第一，问责制内容较为全面。《问责意见》对问责标准、问责原则、问责对象、问责流程及方式等均做了明确规定，让保险案件问责有明确可行的依据。第二，问责制规定较具体。《问责意见》明确列举了对司法案件，重大行政处罚案件和重大违法案件等三类案件问责，并分别规定了三类案件的问责标准、涉案金额、损失额以及问责减轻等，便于实务中操作。第三，问责制度衔接较到位。《问责意见》不仅对问责机制进行了规定，而且对保险公司如何设立配套管理制度和相应机构也做了详细的规定,让问责工作落地且便于问责工作的开展。第四，强化问责的后续监管。按《问责意见》规定，银保监管机构对没有严格执行问责制的保险公司作为监管重点，并加大现场检查力度和频度，严格查处相关责任人，切实发挥问责制实效，形成行业合力打击违法违规行为。

(二)我国现有保险案件问责制存在的问题

虽然保险案件问责制发挥了很多积极作用，但是也存在由于制度设计不够严谨，保险公司运用时存在偏差、执行不到位等现象，具体表现在三个方面。第一，问责不规范。经过实地调查，一些保险公司虽制订了《集中问责暂行办法》，但其分支机构却并未严格按照标准程序即“调查核实事实—提出问责建议—审议问责建议”对责任人进行问责；此外，集中问责档案资料也存在瑕疵，如人事档案未记入责任人的纪律处分等。第二，问责尺度标准不一。经调查，某些分支机构不能深刻理解和实施问责制度，问责时并未完全依据《问责意见》,却依据被问责人愿意承担责任或认错态度好而进行从轻处理,未能区别问责人给公司带来的损失程度和影响力等，极大地影响了《问责意见》的严肃性和及时纠错查弊。第三，问责制的执行力有待加强。目前，某些分支机构问责时违反禁令，或故意曲解、随意变通，甚至有令不行，这极大地阻碍了保险问责制的实施。另外，案件报告不及时，及时追责不力。如对涉嫌滥用职权、贪污案件被司法机关采取强制措施后，故意不举报或不如实举报，导致上级纪检部门或上级公司掌握发案情况严重滞后，经常收到监管机构约谈或处罚。

三、我国现有保险案件问责制存在问题的原因分析

问责制实施过程中存在的诸多问题促使监管机构不得不考虑保险行业的实际情况，更不能盲目扩大化或简单化操作追究问责，否则会极大程度上降低相关人员的积极性，从而落入“但求无过，不求有功”的误区，这与问责制设立的初衷相背离。因此，我们必须探讨问责制存在问题背后深层次原因，然后才能有针对性地找出解决之策。具体原因体现在以下方面。

(一)问责制相关规定没有建设到位

现有的保险案件问责制仅仅存在于2011年保监会发布的《保险机构问责制指导意见》中，该规定只是属于部门规章，之后从法律或监管规定层面上对配套政策和规范几乎没有。保险案件问责制如果没有国家法律法规给予保障及相关制度进行有力支持，其实施只能留在表面上而不能真正发挥作用。而且，问责制规定相对简单，在实务操作时留有足够的自由空间，在实施中会出现处罚与责任不相匹配情形。

(二)权责不清导致问责不明,问责制执行保障不力

目前，各部门权责不明、责任所属不清等现象依然存在，导致实务中各部门相互推诿、扯皮,责任主体难以落实确定。问责落实到位必须要各部门权责清晰,并且各部门加强合规管理，建立全过程、全方位的问责管理机制。否则，各机构职责不明，问责制过程和结果具有浓浓的人文感和同情心，如被监管部门发现，往往会遭受到更加严厉的处罚。各保险公司要认真落实各项环节和各条线的管理职责，深入开展风险调查，加强监督检查整改，才能从源头上铲除违法违规案件滋生的土壤，有效防止案件的发生。

(三)问责制某些内容界定不明，难以具体操作

《问责意见》虽然对问责制做出了较详细的规定，但问责内容设计时,定量较少而定性较多，具体操作时较难掌握。如按《问责意见》规定被问责人员是对案件发生负有直接或间接责任的人，保险代理人应该也包括在其中。但是，代理人的法律地位在实践中并不明确，它与保险机构没有劳动合同关系，实务中可能面临对代理人责任难以问责的问题。因此，应考虑保险代理合同条款中增加案件问责的内容。此外，虽然《问责意见》明确规定了保险案件的问责范围等，但具体操作时仍存在一定的困难，需要对《问责意见》在执行中进行进一步的明确和具体把握。

(四)部分分支机构大局意识和问责意识薄弱

某些保险机构或其领导没有理解问责制真正的含义，只“唱高调”却并不落实问责制度，长此以往实务中往往只会追究直接当事人的责任,而对保险案件所承担的领导责任问责则难以实现，从而影响问责制的顺利实施和发挥作用。此外，因对保险司法案件报告的范围、期限和程序不清楚，或分工不明确、责任不清晰等情形，经常导致案件相关信息上下脱节、部门间沟通不畅，责任难以落实，管控措施难以落实到位。

四、落实保险案件问责制的建议与思考

当前，推行保险案件问责制的基本思路主要是加强对相关人员行使权力的制约和监督防止其滥用权力，加大对其失责行为课以处罚，使其科学管理和谨慎地进行保险经营行为。具体来说，它可以从以下三个方面构建。

(一)出台或完善问责的相应法律法规，明确界定问责相关内容

众所周知，问责制度是一个完整的责任体系，需要法律、监管规定和相关配套支持系统才能确保其有效实施。首先，问责制制度化的关键首先必须有一个统一的问责立法。我国应从法律层面对保险案件问责制做出相关明确具体易于操作的规定，并从法律上明确界定责任人的责任范围和成本，责任越大，惩罚也就越重，充分发挥问责手段在惩治违法违纪中的作用。其次,问责制应当与纪律和法律法规相衔接,使三者即纪律追究、法律责任与问责制形成相对较完整的责任体系。最后，着眼于将权力问责向制度问责转变，从应急型问责向长效问责机制转变。

(二)划分职权，明确被问责者的责任承担

实施问责制的首要条件是必须界定各个主体的各自权责，只有明确各主体的权责,才能去问责,也才好去问责。一是要建立科学合理的岗位责任制，根据各部门的实际工作确定责任追究的范围，对象和条件；二是制定相关的配套制度，对保险案件风险采用事前防范、事中控制、事后监督的系统方法,使每个岗位和每个环节都有明确的权力和责任；三是积极配合公安、司法机关调查处理案件，加强与银保监管部门、地方政府和公安部门的沟通协调，妥善处理案件风险，尽量避免系统性风险。

(三)加强日常检查培训，坚守合规的底线不动摇

首先，保险公司各部门要密切配合，修改和完善制度，制定切实可行的监督检查方案，加强对问责人员后续管理的监督，确保《问责意见》执行到位。其次，各保险公司应认真分析内外监督检查发现违法行为的原因，积极整改，严格执行问责制，加大责任追究，避免“屡查屡犯”“边查边犯”的问题发生。最后，要明确统一的处罚标准，对公司造成巨大损失的人不仅要考虑其承认错误的态度，还要考虑处罚结果与损失程度相匹配才能发挥好警告教育作用，对因反复犯罪或同类违法行为而受到监管部门惩罚的人应当加强纪律处分。

(四)规范问责程序，保护责任人的辩护权

问责机制启动后，应先由有关部门按规定予以受理，重大事件组成特定问责调查小组，调查结束后，按问责制规定进行集体研究，然后集体做出问责制决策，目的是防止问责仅成为一种选择性的惩罚措施，避免问责做秀、问责异化而掩盖和推脱责任。同时，建立规范的问责复出机制和救济机制。当前,被问责领导人员复出问题经常受到质疑,有必要对复出的程序和条件做出严格规定,并实行责任人复出的公示制度。在救济机制上按“有权利,必有救济”原则，使问责不再是一个机构内部的事情，引入行政复议、行政诉讼等救济方法,使该制度能从本质上得到改观。

(五)强化责任文化，营造良好的问责氛围

问责制只是一种手段，而不是目的，需要一定的文化基础来支持它。因此，保险公司在推进保险案件问责制的过程中，应结合企业文化建设营造诚信和责任的氛围，使责任、履行承诺和敬畏规则成为员工自觉行为。良好的问责氛围不仅体现在公司，也体现在整个社会的责任氛围和责任感上。在公司内部，通过员工入职培训、岗位考试等教育宣传方式，增强员工的责任感；在社会中，责任意识的培养、权力与责任一致性观念应贯穿整个教育过程并深深植根于人们的心中，使全民的责任感得到提升为问责制奠定坚实的思想基础。