财政扶贫资金管理研究——一个综述

(哈尔滨商业大学 黑龙江 哈尔滨 150028)

一、国外研究现状

财政扶贫资金是我国政府反贫困政策中最为典型的资金运用方式，国外学者较少对财政扶贫资金进行专项研究。财政扶贫资金本质上均属于各国政府反对贫困、消除贫困的一种资金支持形式。国外学者关于政府用于反贫困资金的运用与管理主要从以下三个方面进行了探讨。

(一)政府反贫困相关理论的研究

爱尔兰学者Heffernan(2017)认为政府是反贫困进程中必不可少、发挥主导作用的成员。英国学者David Little、Benoy Barman和Ben Belton(2018)提出，通过财政资金投入贫困地区基础设施的建设、公共服务的改善，可以在一定程度上逐渐消除贫困。

(二)政府反贫困财政资金管理问题的研究

日本学者Samad(2013)提出发展中国家政府财政资金没有加强贫困地区的基础设施项目投入对缓解贫困具有稳定、长效的影响和作用。德国学者Parikh(2015)提出引进第三方评估机构对政府反贫困资金的使用效率进行检测。英国学者Lucuane Lenz(2017)提出贫困现象严重的地区没有重视鼓励政府资金优先投入贫困地区公共基础设施项目，尚未建立一套与财政资金使用相支持的机制，未能有效改善贫困地区人民的生活条件和后续发展问题。

(三)政府反贫困财政资金管理对策建议的研究

印度学者Hazel和Throat(2000)提出，为了减少农村贫困，印度政府应该优先增加农村公路、农业研究投资以及教育投资。英国学者Joanne Millar(2009)提出，多数发达国家根据各国当年的贫困人口的数量变化和经济能力改善与否，及时调整财政补助的贫困人口和支持反贫困的资金规模。美国学者White Howard(2014)提出扶贫的方式与手段应逐渐由政府一方救助到政府与市场共同救助的“双向推进”方式转变。

二、国内研究现状

从国内研究来看，长期以来，我国学者对财政扶贫资金管理问题相关方面的研究主要涉及了扶贫资金投入、使用、管理等多个领域，与其相关的文献数量呈逐年上升的趋势，研究内容也丰富多样。经整理，我国学者主要从以下三个方面对优化财政扶贫资金管理的研究进行了探讨。

(一)财政扶贫资金管理相关内容的研究

1.财政扶贫。如贵州财经大学聂永刚教授(2013)提出，扶贫资金是指为改善贫困地区与边远地区落后面貌，改善当地群众的生产生活条件，提高贫困农民生活质量和收入水平，推动社会全面共同、发展而安排的资金。中共中央党校仲德涛副教授(2017)提出，从资源配置方面看，财政扶贫可以通过财政资源配置的职能和收入分配作用达到扶贫的效果。

2.财政扶贫资金。如湖南农业大学周孟亮教授(2015)提出，财政资金引导社会资金进入扶贫领域，采用金融扶贫的形式并且支持农村电子商务的发展，创新扶贫形式，带动贫困地区经济的持续增长与发展。厦门大学王艺明教授(2018)提出，贫困地区劳动生产率相较经济发达地区增长更快，通过提高人均收入水平、创造更多的产出，从而缩小不同地区间的贫富差距。

3.财政扶贫资金管理。如云南财经大学文秋良副教授(2006)提出，财政扶贫资金在农村地区、农业领域的投入对地区的农业生产发展产生最直接的正面影响。中国农业大学李小云教授(2015)提出，我国财政扶贫资金投入与机制可划分为投入、管理、分配、拨付和使用、绩效评价五个具体机制。

(二)财政扶贫资金管理问题的研究

1.财政扶贫投入针对性不足的研究。如中国农业大学左亭副教授(2015)提出，扶贫资金项目瞄准偏离的问题始终未能得到有效解决，“精准捕获”问题在基层社会治理结构和基层社会治理结构的现状下难以改善。云南财经大学江淑教授(2016)提出，现行财政专项扶贫资金使用范围规定过死，范围过窄。东北财经大学寇铁军教授(2017)提出，由于不同地区贫困识别机制不尽相同，财政扶贫专项资金减贫绩效难以实现最大化甚至一度呈现下降趋势。石河子大学孔令英教授(2019)提出，财政扶贫项目瞄准绩效不均衡且财政扶贫项目的溢出率存在差距较大的问题。

2.财政扶贫资金使用效率低的研究。如江南大学王亮副教授(2013)提出，我国目前农村财政扶贫资金很少采取帮助农村地区居民提升其获得收入的能力。宁夏大学李汉才教授(2015)提出，地方财政部门在扶贫资金的管理与使用中没有建立更加全面科学的多行业扶贫资金使用方式。宁夏大学葛志军副教授(2015)提出，不少地方在精准扶贫的实施过程中，重输血轻造血比较普遍。中南财经政法大学侯石安教授(2018)提出，财政专项对贫困深度和贫困强度的调节作用相对较弱，扶贫资金的使用在各级政府中难以形成合力，在多层传递过程中资金容易造成损耗，并且存在难以对其实现有效监督的问题。

3.财政扶贫资金的监督机制不健全的研究。河北大学李汉才副教授(2015)提出，庞大财政扶贫资金的监管、评估、问责机制缺少针对性和时效性，特别是缺少对扶贫效果的全程监测和考核，造成扶贫资金“跑冒滴漏”，造成财政扶贫资金缺失或滥用。塔里木大学黄德霞教授(2015)提出，传统的农村扶贫工作中存在着财政扶贫资金使用效率不高的问题。福建省财政厅雷永葆(2017)提出，现行扶贫资金链条使用效率低的源头，是由基层资金的分配机制、使用方式、管理制度的不完善所致。暨南大学魏朗副教授(2018)提出，财政专项扶贫资金存在多头管理、资金透明度较低、公开的信息完整性不高的问题。

4.财政扶贫资金绩效评价不完善的研究。湖南文理学院高波教授(2014)提出，当前财政扶贫资金绩效评价未能坚持以提高贫困户反贫能力的导向。审计署寇永红主任(2014)提出，我国财政扶贫资金绩效审计不足，存在覆盖范围有限、重视不够等众多问题。兰州大学杨希副教授(2017)提出，现行财政扶贫资金绩效评价指标体系的构建未能兼顾公平与效率、经济与生态相协调，没有体现贫困群体的脱贫需求。

(三)财政扶贫资金管理对策建议的研究

1.加强财政扶贫资金投入针对性的研究。如安徽财经大学钱力教授(2018)提出，要开展符合各地特色的精准扶贫工作，有针对性地采取帮扶措施，实现资源配置效率的最大化。中国财政科学研究院武靖州副研究员(2018)提出，要完善精准扶贫识别工作机制，对扶贫对象实行动态管理。北方民族大学束锡红教授(2019)提出，要注重从考虑年人均可支配收入低于当年扶贫标准、充分考虑家庭消费支出负债等情况、对特殊家庭进行个体成员识别三个方面加强资金投入针对性。

2.提高财政扶贫资金的使用效率的研究。如湖南农业大学曾志红教授(2013)提出，未来应逐步加强财政扶贫资金投向结构因素，通过政企合作等方式开辟新的资金来源渠道，优化扶贫资金的内部结构。中国社会科学院贫困问题研究中心主任吴国宝(2018)将财政扶贫资金用于贫困地区劳动力的技能培训，增强其当地、外地就业的技能与适应性，能增强财政扶贫资金使用效率。安徽大学储宇强副教授(2018)提出，贫困县政府要有针对性地为贫困人口劳动力开展免费就业创业技能培训，提升贫困人口的综合素质，增强脱贫能力。

3.健全财政扶贫资金的监督体系的研究。如贵州财经大学杨志银副教授(2017)提出，不仅需要进一步完善体制内的事前监管、事中监管、事后监管，而且要在体制内监管体系中，引入第三方监管，做好扶贫资金使用的公示、公告和信息反馈制度，提高扶贫资金使用的透明度，做好扶贫资金使用过程中的监管决策。暨南大学魏朗副教授(2018)提出，需引入第三方评价，完善财政扶贫资金监督体系，建立健全资金从源头到落地全套的问责机制，追究不按规定公开相关信息地方政府的责任。

4.完善财政扶贫资金绩效评价的研究。如甘肃农业大学闫述乾教授(2016)分析甘肃省财政金融支农减贫效果，利用Povcal软件对贫困指标进行测度后，运用DEA方法对甘肃省2002—2013年财政金融等资金的投入产出效率即减贫绩效进行有效性分析。内蒙古民族大学刘艳教授(2017)运用层次分析法建立了包含15个二级指标和5个一级指标的精准扶贫绩效评价体系，并进行逐层分析。湖北省财政厅于鸿翔(2017)从财政扶贫资金所涉利益共同体的角度，从社会、经济和技术三维度下建立了财政扶贫资金绩效评价指标体系。西南大学杨毅副教授(2017)基于对结构方程的指标信度、结构效度、模型优化拟合，并通过路径系数与中介效应来测算区域间精准扶贫成效及进行分值排名。

三、国内外研究现状简要评析

从上述国内外研究现状可以看出，发达国家对政府反贫困的理论研究早于国内，并且已经形成一套完整的体系，关于政府反贫困资金使用效率和管理方面做了较为系统的研究，但关于地方政府对财政反贫困资金投入精度、使用、监督以及绩效评价方面的研究不够全面。

国内学者关于财政扶贫资金管理理论层面研究起步较晚，优化财政扶贫资金管理的政策目前较为完善，但政策都是针对全国性的，缺乏具有地方特色的财政扶贫资金管理的政策。国内学者多集中对财政扶贫资金管理过程中某一环节进行研究，很少系统分析财政扶贫资金管理的整个过程，研究相对缺乏完整性。因此，有关财政扶贫资金管理的研究还需专家学者进一步研究。