太原市文物行政执法现状和问题剖析

摘 要：新中国成立以来，国家重视文物资源的保护和开发，出台一系列法律法规保护文物资源。而文物行政执法是保护工作的重要保障，也是文物工作中的难点。文章结合太原市文物行政执法的现状，剖析了在执法过程中遇到的各种问题，并以此提出相应的对策建议，以期对文物保护工作提供有价值的参考。

关键词：文物行政执法;现状;问题;太原市

1 引言

太原是一座有4700多年历史、2500多年建城史的历史文化名城，“古交旧石器文化遗址”的发现证明早在10万年前就有人类在太原大地上繁衍生息。历史长河使太原文化资源颇为丰富，已被考证的地上地下文物单位达530余处，如晋阳古城、晋祠公园、蒙山大佛、天龙山、阿育王塔等。而随着城市化建设加速，如何保护这些珍贵文物成为现实难题。依法治国战略实施以来，我国颁布了一系列文物保护政策法规，为文物保护提供有效的法律保障。近年来，电视、报纸、网络等传播媒介对损坏文物等不文明行为报道和揭露，唤醒普通民众的文物保护意识，使人们对身边的文物保护越来越重视，也在主动曝光文物损害行为。然而仅靠法律和民众保护意识来提高保护文物远远不够，还需要文物行政执法。什么是文物行政执法？文物行政执法是文物保护的职能之一，是文物保護工作有效开展的重要保障，即依照相关的法律规定对行政执法对象（文物使用单位或者个人）的相关权利和义务进行监督检查的行为。执法主体包括文物、公安、建设等部门。依具体情况由文物主管单位单一行驶该项权利或者由以上部门联合合作行使。主管单位拥有多大的权利由相关法律法规规定。目前关于文物行政执法的法规有2011年国家文物局颁布的《关于加强文物行政执法工作的指导意见》（下文中简称为《指导意见》），其中明确规定了文物执法工作的重要性及执法队伍建设等内容，对各地基层文物执法提供指导意见。

本文对太原市文物行政执法的现状、问题进行剖析，在此基础上提出改善文物行政执法效率的政策建议，以期能为太原文物保护献出绵薄之力。

2 现状及问题分析

2.1 现状分析

太原市文物保护执法工作由下设在太原市文物局的执法督察处（政策法规处）承担，主要工作：拟定文物行政执法督察和案件查处有关规定;会同相关部门组织查处文物违法案件;组织文物建筑工程方案审核验收等各项工作。近年来，随着城市化进程加快，因工程建设造成的文物受损情况时有发生。太原市文物稽查队接到报告后，都迅速组织人员前去现场实际调查、了解事件。在严格遵守法律法规的条件下，针对不同对象和情况研究解决方案，采取不同的执法手段和措施，有效解决文物保护范围内的违建和盗窃等案件，将文物受损程度尽量减小到最低，使文物行政执法工作在初始阶段有了一个较好的局面。稽查队先后查处了国家文物保护区晋阳古城遗址保护范围内违法建设案件，阳曲不二寺、娄烦遗址上的违法建设案件，龙王庙被盗案件等，同时发掘并保护了一批具有历史、科学、艺术等价值的文物。打击破坏文物犯罪的同时，维护法律法规的尊严，为太原市文物保护创造了良好的环境。文物行政执法过程不仅得到了上级政府的重视和积极支持，而且文物保护宣传工作的加强使全社会文物法制观念逐步提升，普通民众和新闻媒体密切关注大队执法工作，全社会都形成了人人保护文物的社会氛围，群众主动参与到文物保护的行列中来，为执法工作带来有价值的信息。此外，文物行政执法的过程是不断完善地方文物保护法律法规的过程，太原文物工作逐步进入法制化、规范化。

2.2 问题分析

尽管太原市文物行政执法取得了以上成绩，但因利益需求，在实际工作中发现文物保护任重道远，仍存在诸多问题和缺陷，主要表现在如下几个方面。

2.2.1 基础建设与文物保护相矛盾

改革开放以来，在党中央的正确领导下，我国经济得到快速发展，尤其在进入21世纪以后，经济总量已跃居世界第二。同时，我国城市规模逐步扩大，城镇化率越来越高，从1980年的19%上升到2014年的54%。经济发展需求和大规模的人口迁徙需要大量的基础设施建设，城市建设和发展需要当地政府合理规划，在不破坏地方文物资源的同时，使城市可持续发展。然而纵观近年来全国城市扩展建设，由于部分城市领导者对文物保护意识较弱，认识不到文物资源对城市、国家、民族的重要性;或者重政绩轻文物保护，常常在经济建设和文物保护两者遇到矛盾之时，选择前者放弃后者。过去十几年国家在发展经济的过程中，文物拆毁、破坏原貌等损害文物现象屡见报端，这对国家文化遗产、中华民族来说是重大的损失。

2.2.2 有限的文物保护经费

文物保护经费投入量直接反映当地政府对文物保护和文化事业的重视程度，投入足量经费可以保证当地文物局对文物进行有效保护，若经费投入量较少，却成为制约相关部门有效对文物进行保护的屏障。有些县政府每年只提供几十万的专项经费用于当地文物保护，而这只能起到杯水车薪的效果。缺乏经费，导致很多文物保护区的人员看护、探测设备、监控设备、报警设备等都无法到位，有的保护区仅配备少量灭火设备，整个安全防护体系不完善，珍贵文物处于随时被盗被损害的风险中。

2.2.3 部门和区域间联合打击较弱

《指导意见》中明确指出：“部门协作和区域合作是推动文物行政执法工作的重要保障;各级文物行政部门要积极与公安、海关、工商、建设、国土、环保等部门沟通配合，逐步建立联合执法工作机制，形成文物行政执法协调体系和长效机制;要研究建立区域性的文物行政执法工作沟通协调机制。”而从近几年太原市文物执法效果来看，部门和区域间的长期文物保护合作机制还未形成，联合执法、专项执法等合作方式仅是流于形式。公安、海关、建设、环保等部门与文物保护部门的合作存在执行力度不到位、支持力度不够等问题，仅是流于书面的纸质文件贯彻这些合作条令，本部门应该承担的责任和义务当作是对文物行政执法单位的支援，并没有与其他地方的文物保护部门和其他相关部门达成合作机制。若发生在文物保护区内违建、盗窃、损害等案件，联合部门回避责任，在执法过程中仅是配合作用。区域间合作机制尚未形成难以形成有效的联合打击效果，使不法分子逍遥法外，不能快速到案，给整个社会和文物保护带来不可恢复的消极影响。

2.2.4 行政执法队伍相对滞后

行政执法人员的专业素质直接关系着文物保护行动中的执法效果。《指导意见》中指出“要加强队伍建设”，要“强化文物行政执法人员培训，以法律、法规、相关政策、案例分析和工作方式与程序为主要培训内容，采取灵活多样的方式，重点培训各级文物行政执法人员，进一步明确岗位职责，全面提升队伍素质。同时，要对热心于文物保护工作的业余文保员、志愿者和信息员进行培训，引导全社会积极参与文物行政执法工作”。从太原市文物行政执法过程来看，存在执法队伍专业素质薄弱、执法行动力较弱、依法行驶执法权力的意识缺乏、专业设备配置薄弱等问题。此外，还有文物执法人员对文物行政处罚的相关程序仅是处于大概了解的情况，掌握不深或者不够熟悉等问题。这些问题的存在使文物行政执法过程中存在对有些文物保護区中违建、损害、盗窃等不会管、不愿管的现象，甚至可能存在无法有效查处文物违法案件、处罚案卷无法有效记录等情况。

2.2.5 部分群众文物保护意识缺乏

从太原市文物保护单位来看，大部分都分布在农村地区，如天龙山、蒙山大佛、晋祠公园等周围都是农村。早些年农村地区家庭收入较少，文物保护意识较弱，在遇到农村建房等需要使用砖块的情况下，很多缺乏文物保护意识的农民会去古建筑上面随意取用砖头留作己用，造成不少文保建筑不同程度的损坏。还有在古建筑上随意拆建搭建等，使原来的古建筑风貌遭到严重破坏。甚至有些村领导或者村户出于私利，私自买卖珍贵文物，造成当地珍贵文物资源的巨大损失。

3 指导建议

3.1 全面提高全社会文物保护意识

加强全社会文物保护意识，向城镇、农村、基层单位、学校等宣传《中华人民共和国文物保护法》。首先，通过媒体、执法大队亲身宣传等相结合的形式，采取“书写板报、印发传单、新闻报道、播映电影、文艺汇演、知识竞赛、微信微博端”等向普通民众，尤其是文物保护区周边的农户，普及文物保护法的知识，强调文物对于我们整个国家、整个民族的重要性。其次，加强政府当权者的文物保护意识，处理好经济建设和文物保护间的关系，合理规划城市建设，在不损害珍贵文物的同时，满足城镇化过程所需求的基础设施。再次，向文物保护的领导人员和执法人员宣传文物保护相关法律法规，在行政执法过程中能够做到知法懂法，不触及法律边界，不为权利寻租。最后，文物保护意识更应该从小抓起，在培训教师文保意识、教育宣传基础上，将《中华人民共和国文物保护法》编入教材，在小学生和中学生群体中推广教育文物知识，提高他们的文保意识。通过以上几个方面的努力，可全面提高全社会的文物保护意识，为行政执法人员文物执法提供良好的社会环境。

3.2 提升执法工作人员的素质

文物行政执法人员是文物保护工作者，其专业素养和文保法律知识直接影响文保工作的效果。拥有良好专业素养的执法人员对文物保护工作起到事半功倍的效应。可聘请专业的文物工作人员和相关法律人员对当前的执法队伍人员进行集中培训，通过笔试、专业研究汇报等多种形式相结合的形式，全面评估执法人员的专业素质和法律知识。建立激励评级机制，考核一段时间内的工作人员能力，淘汰最差者，激励执法人员。建立监督机制，上下级之间、同级之间能够相互监督工作，杜绝违法乱纪行为。

3.3 完善损害文物行政处罚项目

不断吸收民众和专家对文物处罚项目的提议，更新损害文物行政处罚项目，填补太原市文物执法大队在文物保护过程中的纰漏，对破坏文物的行为进行严厉的惩罚。例如，对在文物保护区内违建建筑违法行为，视文物保护级别和违建建筑施工程度，细化惩罚条目;对那些未改正的违规行为加重行政处罚。

参考文献

[1]王淑艳.对基层文物行政执法的几点分析[J].黑龙江史志，2012（19）：82-83.

[2]俞剑勤.基层文物行政执法的问题和对策研究[J].中国文物科学研究，2013（2）：30-34+45.

【作者简介】董晋军（1976—），男，大专，文博助理馆员，研究方向：古建。