基于BSC的智慧城市PPP项目绩效评价指标体系构建

左雪 雷良海

摘 要：为了提高财政资金的使用效率和智慧城市的建设水平，所以从智慧城市PPP项目的复杂性、特殊性、公益性的特征分析出发引入BSC这一全面综合的绩效评价模式，建立起基于财务与财政维度、内部建设与运营维度、利益相关者维度、可持续发展创新维度的契合现代财政预算绩效管理要求的全生命周期绩效评价指标体系。

关键词：智慧城市;绩效评价;PPP项目;平衡计分卡

中图分类号：F572;F283        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）32-0072-05

引言

在信息化时代的大背景下，随着将大数据、物联网、云计算等技术应用于建设“智慧城市”的普及，建设智慧城市已被我国列入“十三五”规划，上升到提高我国综合竞争力的国家发展战略的高度。目前，我国超过500个城市正在规划和建设智慧城市，其投资总规模将超过5 000亿元，预计建设所带动的投资资金将高达40万亿元[1]。而2019年作为5G元年，在5G的应用下带来的智慧城市服务能力的升级以及盈利效应的增强，势必让智慧城市PPP项目在未来迎来更大的“井喷”。智慧城市项目所具有的投资金额巨大、投资额回收周期长、运营维护技术要求和成本“双高”的准公共产品特征，以及在我国地方政府偿债压力大、财政资源有限的现状下，具有“伙伴关系、利益共享、风险共担”优越性的政府与社会资本合作（Public-Private Partnership）模式成为当前进行智慧城市项目建设的必然选择。

将PPP模式应用于智慧城市的建设无疑是对公共服务供给模式的创新。科学客观的绩效评价是确保财政资金合理利用和智慧城市高效建设的重要手段，而构建起科学合理的智慧城市PPP项目绩效评价指标体系则是进行绩效评价的关键。因此，本文将以绩效评价理论为指导，借鉴其他领域PPP模式的绩效评价方法和实践经验，为智慧城市PPP项目绩效评价提供共性指标参考;同时，基于智慧城市兼具软件硬件建设，产品和服务种类众多，属性复杂多样的个性特征，综合建立起基于平衡计分卡的智慧城市PPP项目的全生命周期的绩效评价指标体系。

一、智慧城市PPP项目绩效评价的现状与问题分析

《关于推广政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中对绩效评价已提出明确要求：一方面，要对PPP项目建立起政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，即对PPP项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等全方位进行績效评价;另一方面，要根据绩效评价结果对合同约定的政府支付的补贴等进行调整，从而激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。因此，建立起既能权衡各方利益相关者预期，又能将绩效评价结果与政府付费挂钩的绩效评价体系是提高现代财政预算绩效管理水平的政策要求。

然而，从实践上看，尽管已出台许多国家层面的PPP项目绩效评价的政策性文件，但由于缺乏国家层面的PPP项目绩效评价实施细则的规范性文件，大部分智慧城市PPP项目的绩效评价仍处于评价方法不科学、评价标准不统一、评价维度相对单一、评价结果无约束性的无章可循状态[2]，无法满足对智慧城市PPP项目进行全面绩效管理政策要求。从理论研究上看，学界关于PPP项目的研究更多集中在应用研究、风险管理、项目融资和建设运营等方面，针对PPP项目的绩效评价研究相对较少，且多集中于传统的基础设施领域，比如轨道交通、水利工程、综合管廊建设等，较少对智慧城市PPP绩效评价指标体系的构建研究。已有的智慧城市PPP项目的绩效研究也均未对指标体系的构建进行详细论述。

二、智慧城市PPP项目绩效评价指标体系构建原则及思路

（一）智慧城市PPP项目绩效评价指标体系构建原则

1.4E原则

根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》所要求的绩效评价需要运用科学合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，遵循经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）的3E原则对财政部门和预算部门设定的绩效目标进行客观、公正的评价。结合学者们的研究成果，并针对智慧城市项目极大的对城市转型升级的辐射带动能力和显著的惠民便民特征，在针对智慧城市PPP项目的绩效评价时，除了上述三个原则之外，还应坚持公平性（equity）原则，在4E原则下构建出的绩效评价指标体系的内涵将更加丰富。

2.共性与个性结合原则

在构建智慧城市PPP项目的绩效评价指标过程中，一方面可以运用适用于传统PPP项目绩效评价的共性指标，另一方面也要选取仅与智慧城市项目相关的个性指标，以突出智慧城市的项目特色。

3.全面系统性原则

根据“全方位、多层次、全覆盖、全过程”的绩效管理要求，在智慧城市PPP项目这一系统工程的实施中包含识别、准备、采购、执行和移交五个阶段。绩效评价指标体系的构建要秉持全面覆盖的全生命周期原则，同时要全面考虑权衡政府、企业、公众三元主体的利益。

（二）智慧城市PPP项目绩效评价指标体系构建思路

当前我国财政部提供的是以政府为资金投入主体，从投入、过程、产出和效果四阶段项目建设过程的角度建立起的项目绩效评价共性指标体系。可见，在绩效评价过程中，仅考虑了政府的绩效目标，仅适用于传统的政府投资项目。基于PPP 模式的项目内容属于基础设施和公共服务领域，是财政预算绩效管理的范畴，在进行绩效评价指标体系的构建的思路、内容、方法上存在相似之处[4]。因此，在设计PPP绩效评价指标体系时借鉴了部分共性的指标。

智慧城市PPP项目的复杂性、特殊性和公益性有别于其他PPP项目。首先，其复杂性一方面源于智慧城市项目进行建设运营的高度复杂性，另一方面源于PPP模式自身运作的高度复杂性。其次，智慧城市PPP项目本质上是建立在城市基础设施要素之上的信息化项目[4]，即“互联网+”模式，具有软件信息服务和硬件基础设施相结合的特殊性，因此，智慧城市PPP项目不仅具有PPP项目周期跨度长、多个利益主体、投入资源大的共性特征，还具有涉及领域广、子项目众多，对项目公司的技术水平、融资能力、财务要求高，风险大，监管流程复杂的个性特征。最后，智慧城市建设内容的惠民利民的公益性，决定了在对智慧城市PPP项目进行绩效指标体系构建时不仅要重视PPP项目的产品和服务质量、运营管理技术这些共性特征，而且要突出智慧城市PPP项目注重便民、惠民成效的人本原则，更要注重对建设区域的整体辐射带动作用的引导原则，以及更加注重技术的持续开发和人员培养以保证项目的可持续发展原则。对智慧城市PPP项目构建出共性与个性相结合的全生命周期的绩效评价指标体系的具体构建思路如图1所示。

三、基于BSC的智慧城市PPP项目绩效评价指标构建

平衡计分卡（balanced ScoreCard）是由哈佛教授Robert S.Kaplan和美国的复兴全球战略集团总裁David P.Norton于1990年共同制定的用于改善公司传统绩效评价体系缺陷的创新绩效评价模式[4]。传统的平衡计分卡从财务维度、顾客维度、内部流程维度和学习与成长维度四个维度来进行企业或者项目的业绩考量[5]。运用平衡计分卡能够弥补传统的仅关注滞后性的财务指标的评价模式，更加注重财务指标和非财务指标的平衡、短期建设与长期运营的平衡，以及政府、社会资本以及公众各个利益相关者的平衡、领先指标与滞后指标之间的平衡、结果性与动因性指标之间的平衡的显著优越性，从而将“全方位、多层次、全覆盖、全过程”的绩效管理的目标转化为一系列相互联系的绩效评价指标。因此，本文将结合智慧城市PPP项目绩效评价的目标与原则，在平衡计分卡原有的四个维度的基础上进行适应性的拓宽与修改，建立全生命周期绩效评价指标体系。

（一）财务与财政维度

由于PPP项目具备的“公私合作”内涵特征，同时涉及财政资金和社会资本，因此，对智慧城市PPP项目进行评价时需要同时考虑两种资金的使用效益，以此为依据构建起财务与财政维度的指标。财务层面是站在项目公司和社会投资机构的角度来考虑项目的经济效益。项目公司良好的财务状况是保障项目可持续运营的基础，尤其是在智慧城市PPP项目运营周期长，赢利能力相对较低且投资金额巨大的前提下。财政层面则参考了财政部发布的项目支出绩效评价共性指标体系框架的内容，强调财政资金的合法合规使用。具体指标体系如表1所示。

（二）内部建设和运营维度

2018年《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》中对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置，其中包含4个智慧城市PPP项目。调出示范项目清单的原因均是尚未落地，可见，智慧城市项目对资源需求、技术要求较其他PPP项目都更高的特殊性，让确保建设期和运营期的顺利进行成为智慧城市PPP项目可持续建设和运营的关键。大部分的智慧城市PPP项目采用的是BOT模式。内部建设与运营维度将全面覆盖建设和运营这两个阶段，进行绩效指标评价体系的构建。具体指标体系如表2所示。

（三）利益相关者维度

在PPP 模式下，由政府与社会资本共同组建的项目公司来完成智慧城市项目的投资、建设、运营工作。因此，PPP 模式下的项目预算绩效管理的主体、内容、目标较传统项目预算绩效管理更加复杂、多維[3]，即需要考虑到社会资本的绩效目标。同时，基于利益相关者理论所定义的“能够影响或者受到一个组织目标影响的所有个体和群体”，在对智慧城市PPP项目的绩效评价中，我们不仅需要关注绩效目标不一致的政府和参与项目的社会资本，还需要关注包括受到该项目影响的公众。因此，我们需要考虑各个利益主体，设计出更为全面系统的绩效评价指标，以平衡各方利益相关者的个性化需求。具体指标体系如表2所示。

（四）可持续发展维度

基于智慧城市PPP项目的可持续发展能力的指标构建，需要将传统平衡计分卡该维度的内容进一步扩充。由于智慧城市PPP项目更关注智慧城市的持续运营能力和公共服务能力[1]，因此，除了传统平衡计分卡该维度中涉及到的员工的发展成长，还需要全面考虑项目带来的社会效益、生态效益以及项目的推广性。具体指标体系如表3所示。

结语

智慧城市PPP项目是一项具有耗资巨大、涉及领域极广、科技含量极高、投资回收周期极长、风险极大特征的复杂的系统工程，构建起基于平衡计分卡的全生命周期的四维绩效评价指标体系，既能够高度契合现代财政预算绩效管理的要求，又能够对未来智慧城市的建设和发展起到促进作用。

参考文献：

[1]  朱凤娟，翁一丹.智慧城市PPP项目绩效评价体系构建及应用研究[J].电信技术，2018，（S1）：9-12.

[2]  陈龙.PPP项目绩效评价研究综述[J].财政科学，2017，（4）：90-96.

[3]  徐静.PPP模式下我国智慧城市项目实施现状与策略研究[J].科技促进发展，2017，13（10）：779-785.

[4]  DeborahAgostino，MichelaArnaboldi.How the BSC implementation process shapes its outcome[J].International Journal of Productivity and Performance Management，2011，60（2）.

[5]  李芸达，温素彬.管理会计工具及应用案例——BSC在项目绩效评价中的应用[J].会计之友，2016，（23）：130-133.

Abstract：In order to improve the efficiency of the use of financial funds and the construction level of intelligent city，this paper introduces BSC，a comprehensive performance evaluation model，from the analysis of the complexity，particularity and public welfare of intelligent city PPP project.The whole life cycle performance evaluation index system based on finance and finance dimension，internal construction and operation dimension，stakeholder dimension and sustainable development innovation dimension is established，which meets the requirements of modern financial budget performance management.

Key words：Intelligent City;performance Evaluation;PPP Project;balanced Scorecard