江苏省基层公共法律服务路径研究

刘勤磊

摘 要：介绍了江苏省基层公共法律服务的成效，分析了江苏省基层公共法律服务存在的问题，提出了江苏省构建基层公共法律服务体系的路径。

关键词：公共法律服務;农村;江苏省

文章编号：1004-7026（2019）20-0113-03         中国图书分类号：D422.6;D926.5        文献标志码：A

公共法律服务是基本公共服务的重要组成部分，既具有法律服务的专业性，又具有公共服务的公益性。加强基层公共法律服务是满足人民日益增长的美好生活需要的必然要求[1]，也是全面推进依法治国的应有之义。江苏省基层公共法律服务方面起步较早，经过近几年快速发展，形成了独具特色和优势的发展路径。

1  江苏省基层公共法律服务成效

1.1  公共法律服务制度不断完善

江苏省在公共法律服务制度上起步早，一直走在全国前列。经过近几年的发展，江苏省已经形成了比较完备的制度体系。

早在2011年，江苏省委第十二次党代会就提出“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系”。

2013年，江苏省司法厅下发了《关于加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系的意见》，提出建立健全以县（区）、乡镇（街道）公共法律服务中心为基础，以村（社区）司法行政服务站、村（社区）法律顾问为延伸的服务网络。

2014年9月，江苏省司法厅召开了全省公共法律服务全覆盖体系建设推进会，提出了平台、产品、力量和工作机制建设的4大重点任务，使江苏省公共法律服务体系建设提升到一个新阶段。2015年9月，江苏省司法厅与民政厅联合下发了《关于在全省开展一村（社区）一法律顾问工作的意见》，明确了一村（社区）一法律顾问工作的指导思想、目标任务、工作职责等措施。

2016年，江苏省制定了《江苏省公共法律服务“十三五”发展规划》，这是我国首个公共法律服务“十三五”发展规划。2017年，江苏省出台《县（市、区）公共法律服务中心工作指南》，制定县（市、区）中心功能设置、场所建设、人员配备等建设标准。

这些文件的出台，为江苏省构建公共法律服务体系提供了政策支撑，不断深入推进江苏省公共法律服务制度体系。

1.2  公共法律服务网络全覆盖

江苏省在2013年提出建立健全以县（市、区）、乡镇（街道）公共法律服务中心为基础，以村（社区）司法行政服务站、村（社区）法律顾问为延伸的服务网络，构建12348公共法律服务热线畅通、在线服务和落地服务相结合的法律服务体系。

经过近5年发展，截至2018年江苏省建成12个市级中心、97个县级中心、1 306个乡镇（街道）中心和20 533个村（社区）服务站，县乡村三级实体平台实现全覆盖。在热线服务方面，建成“12348”法网2.0版，运行法律咨询、法律服务、公证办理、法律援助等业务，2018年接通总量429 031个，接通率为97.49%，满意度为98.62%。在法网服务方面，自助法律咨询数量为141 543个，留言咨询答复数为7 814个。目前，江苏省已形成了覆盖全省的实体、网络和热线3大平台、“7×24小时”的全天候服务网络。

1.3  公共法律服务队伍不断壮大

随着人们对法律服务需求的提高，江苏省在法律服务人才培养方面加大投入。经过近几年努力，江苏省各类法律服务人才数量不断增长，人才质量不断提高。律师方面，2018年全省律师人数超过2.5万人;在人民调解方面，全省有人民调解组织2.9万个、人民调解员10.5万名、专职人民调解员3.3万人、各类专业性和行业性调委会1 439个，其中医患纠纷人民调解委员会124个、劳动人事争议人民调解委员会151个。在政府的支持下，各类法律服务队伍蓬勃发展。

1.4  公共法律服务效益不断彰显

江苏省基层公共法律服务体系的社会效益不断显现。据不完全统计，2017年来12348法律服务队参与党委和政府重大事件处置、重大项目服务1 630次，征集社情民意25 000余条，公证取证35 564次，巡回法治宣传和法律服务12 100多次，为行动不便的困难群众上门服务10 200多次。2018年江苏省公证办证总数780 259个，司法鉴定总数122 775个。在法律援助方面，办理法律援助案件81 615件，援助82 017人，接待咨询62.6万人次，全省录入各类困难群体信息130万余条。

2  江苏省基层公共法律服务的路径选择

2.1  从粗放化到精准化，正确识别公共法律服务需求

精准识别公共法律服务需求，是解决江苏省基层公共法律服务供需失衡问题的前提。

首先，要转变政府意识。政府需从原来的管控角色转变为现代的公共服务角色，进一步增强政府回应意识、服务意识和责任意识[2]。

其次，要采取正确的方式。一方面要“走下去”。基层法律服务人员要沉下去、接地气，通过调查研究，对村组、社区基本情况、社情民意、焦点问题和普遍法律需求等进行详细了解，掌握社情民意第一手资料，精准掌握群众需求，然后“按需配菜”。另一方面要“引上来”。增强基层站点收集群众需求能力，运用大数据技术分析江苏省网络平台、热线平台后台用户对各项内容的点击率、阅读率和转发收藏率等，通过网络把群众法治需求吸引上来，并根据群众需求及时调整法律服务方向。

2.2  从单一化到多元化，拓宽公共法律服务供给渠道

进入新时代，群众对法治方面的要求不断提高。应对群众日益细分的多层次、差异化需求，只依靠政府单打独斗是不够的。江苏省必须建立政府主导、社会协同、群众广泛参与的多元主体体系，不断拓宽供给渠道。建立政府主导、社会协同、群众广泛参与的多元主体体系，让公共法律服务从司法部门的“独角戏”变为政府、社会组织、群众的“大合唱”。

首先，要发挥政府主导作用，在平台建设、引导社会组织和群众参与等方面下功夫。

其次，要发挥社会协同作用。运用政策引导、财税杠杆、舆论导向和表彰奖励等手段，吸引社会专业力量参与到公共法律服务体系中来，大力培育发展基础型、枢纽型、行业型、专业型、网络型司法行政社会组织。通过政府购买等形式，引导社会组织承接公益法律服务，形成基层公共法律服务的基本力量。

再次，要发挥群众主体作用。充分利用广播、电视、报纸、网络、咨询等多种形式，开展公共法律服务宣传活动，让群众更多了解公共法律服务的范围、服务产品、服务形式、受理条件、办事流程、办理期限和工作人员的工作纪律等内容，让群众积极参与到公共法律服务中来。

2.3  从差异化到均衡化，合理配置公共法律服务资源

基层公共法律服务的重要特点是公益性。鉴于基层资源的不均衡性，江苏省要在配置资源上下功夫，让基层公共法律服务资源从差异化走向均衡化。

首先，要深化南北对接。通过建立苏南、苏中、苏北互帮机制，将资源向苏北贫困县市倾斜。鼓励苏南城市帮扶苏北贫困县市，加大对苏北贫困县的财政支持，帮其完善实体平台等硬件措施。鼓励人员向苏北流动，通过财政补贴、人才交流等方式鼓励苏南优秀法律人才到苏北工作。

其次，要加强城乡互動。江苏省农村公共法律服务最大的问题，不是农村本身的问题，而是农村与城市之间联结的问题。因此，解决农村法律服务供给问题要依靠城乡互动。具体来讲，要下沉优势资源，将县城律师事务所与基层法律服务所对接，积极引导县城律师事务所在农村、社区增设机构，建立站点，将县城优质法律资源引入乡村，将法律服务触角深入基层。要做好城乡互通机制，运用江苏省现有的网络和热线平台，采用大数据、云计算、“互联网+”等创新举措，实现农村信息全覆盖;鼓励县城的法律专业人才支援农村工作，乡镇法律工作者也要经常来县城学习交流，真正实现城乡人才合理流动。

再次，要关注弱势群体。深入社区、敬老院、外来人口聚集地，为残疾人、妇女儿童、老年人、农民工等弱势群体服务，推行降低法律援助标准、上门办案等法律服务措施，充分利用信息技术，帮助法律服务实现均等普惠。

2.4  从条线化到立体化，加快整合公共法律服务平台

整合公共法律服务平台关键要做好三大平台资源的整合。要统筹利用好部门内部的资源、内部和外部的资源、线上和线下资源。做好三大平台融合贯通，构造立体化、全时空、全方位的公共法律服务体系。

首先，要做好上下贯通。强化基层建设，将平台升级为市、镇、村三级服务平台。公共法律服务资源向基层尤其是农村倾斜，鼓励资深法律人士深入乡村、社区，在百姓家门口为其提供零距离法律服务，将高质量法律服务延伸至乡村、触及到个人。网络热线平台要加大宣传，打造“指尖上的公共法律服务”，让公共法律服务触手可及。

其次，要做好左右互通。打破科室界限，整合司法部门内部各科室资源，建设集律师服务、法律援助、公证、法治宣传、矛盾纠纷化解等内容为一体的公共法律服务平台，统一管理、集中办公，真正实现“一个大门进来，多个窗口服务，一揽子解决问题”的综合服务平台。

再次，要做好内外联通。整合资源不仅要整合内部资源，更要整合外部资源。积极与党委、发改委、妇联、残联、工会等机关单位协调合作，建立信息互通平台，利用社会各方力量提供多样民生法律服务产品，有效满足群众多样多变的法治需求。

最后，要做好虚实融通。要把三大平台线上、线下资源和虚拟、现实资源打通，实现公共法律服务虚拟与实体平台的无缝对接。群众在基层实体平台办理业务，可以随时在网络平台查到服务进度时间;群众通过热线平台要求办理实体业务，热线或网络平台要能够及时向其推荐附近的实体站点。

2.5  从全面化到个性化，创新提供公共法律服务产品

个性化、人性化的公共法律服务产品，是基层公共法律服务的重要载体。江苏省公共法律服务产品要在做好全面化的基础上，向着个性化深入。打造个性化的服务产品，必须因时制宜、因地制宜、因人制宜。以地区、年龄、性别、职业等为维度，建立数据模型，打造个性化、人性化的法律服务产品。

首先，要因时制宜，做好“全生命周期”公共法律服务产品。围绕出生、入学、工作、婚姻、退休等人生关键阶段，制定发布公民权利义务清单并开展法律服务。

其次，要因地制宜，打造全域性公共法律服务产品。在江苏省广大农村，定期开展法律服务讲座、沙龙、座谈会等，围绕种粮大户、养殖大户等遇到的法律问题开发服务产品。针对小微企业众多的苏南县城，重点打造服务企业风险防范、法律扶贫、环境保护和知识产权保护等方面的产品。

再次，要因人制宜，打造全科医生式的公共法律服务。开展法律服务时，注重区分不同群体的法律服务需求。对老年群体采取上门服务方式，提高法律服务的便捷度;对青少年群体可着重加大法治宣传教育，引导其树立正确的法治观;对贫困家庭要加大脱贫政策及法律援助的宣传和帮扶，切实让公共法律服务体系为农村服务对象送去便利和帮助。

2.6  从分散化到系统化，不断完善公共法律服务保障

首先，做好经费保障。强有力的经费保障是开展基层公共法律服务的根本。要加大政府投入，省级财政要加大对县市区的转移支付力度;市、县级财政要将法律服务经费全部纳入同级财政预算，建立动态增长机制。要加大经费管理，运用多种监督方式，保证经费高效透明的使用，提高其利用效率。

其次，做好人才保障。人才资源是基层公共法律服务最重要的资源。要做好人才引进工作，通过招聘、补贴、补助等方式，将有志于基层公共法律服务工作且具有专业法律素养的人才吸纳到队伍中。要做好人才培训工作，尤其在基层偏远的农村，要定期开展业务培训，不断提升业务和服务水平。

再次，做好制度保障。基层公共法律服务需要完善的制度来保驾护航。江苏省应更好地发挥先发优势，积极总结经验，把分散的条例文件进行系统化整理，与时俱进地将公共法律服务的主体、方式、内容、经费保障等核心问题用法律制度的方式确定下来，让基层公共法律服务有法可依、有制可循。

3  结束语

基层公共法律服务是系统性工程。完善基层公共法律服务体系既是一场攻坚战，更是一场持久战。要整合人力、物力资源，促进三大平台融合，以全主体、大资源形成大平台，为基层群众提供全周期、全地域、全领域的法律服务产品，推动江苏省基层公共法律服务不断前进。

参考文献：

[1]中共甘肃省委办公厅，甘肃省人民政府办公厅.关于完善法律援助制度的实施意见[N].甘肃日报，2015-12-16（001）.

[2]涂晓芳，付庆伟.基层政府购买公共法律服务的途径[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2017（4）：36-45.