检环协作的经验与困局

文／本刊记者 唐姗姗

作为检察公益诉讼“回头看”专项活动的一部分，联合调研组就检察公益监督与生态环境执法协作、与生态环境损害赔偿衔接、“两法”衔接等检环协作情况开展调研

6月11日至13日，最高人民检察院、生态环境部联合调研组到湖北调研。图为调研组在秭归县了解长江大保护工作情况（摄影／宋晗）

6 月3 日 至6 日、10 日 至13 日，生态环境部执法局、法规司与最高检第一检察厅、第八检察厅派员组成调研组，赴江苏省与湖北省，作为检察公益诉讼“回头看”专项活动的一部分，就检察公益监督与生态环境执法协作、检察公益监督与生态环境损害赔偿衔接、“两法”衔接等检环协作情况开展调研。

环境部门基层执法人员“一部分已被问责，一部分等待被问责”如何化解？环境损害赔偿制度两家如何配合？行政司法与刑事司法的关系如何处理？这些问题在近一年的司法实践中浮出水面，亟待化解。

合作与问责

江苏省与湖北省检环两个机关在重大违法案件交办机制方面是坚定的合作方，江苏省检察院就中央环保督查“回头看”涉及的环境问题，主动梳理了一批公益诉讼线索，征求省生态厅共同挂牌督办意见，在两家共同推进下，扬州广进船业有限公司超过4.8 万平方米违章建筑被依法拆除，公司违法占用的113 亩湿地重新与长江连接。湖北省检察院有重大行动部署或办理重大案件时，也会邀请环境部门参加，共同开展环保督查。

“下一步，将建议在全国范围内建立重大违法案件共同交办机制，对重大环境违法案例，共同开展调查，督促地方政府依法履行职责。双方开展的涉及对方工作范围的专项行动，邀请对方参加，形成工作合力，共同促进。”最高检第八厅负责人介绍，“检察机关要以较小的司法资源取得较大的办案效果。在实践中，绝大部分案件只经过诉前程序就得以解决，所以一些社会影响大、公益受损严重或者阻力困难大的案件，诉前检察建议可以上发一级，上级生态环境机关可通过上级检察机关与办案检察机关对整改情况诉与不诉进行磋商”。

向生态环境机关发出的诉前检察建议有多少？江苏省检察机关去年发了948 件，占办理全部诉前程序案件的10.5%；湖北省发了474件，占全部诉前程序案件的11.17%。这些检察建议中，让环境部门比较挠头的有两类，一是“群发”、“简单化”检察建议，二是大规模的“问责”。

所谓“群发”，指对同类违法问题，不加甄别@所有相关生态环境部门；“简单化”则指无视生态环境机关监督整改中由于环境复杂性和多样化导致其处置、恢复过程耗时较长、显效延迟的客观情况，随意制发检察建议。这两种情况不仅损害了检察机关的权威性，更增加了生态环境机关的工作量。

由于生态环境法律法规众多，修订频率快，部分条款笼统或可操作性不强，基层执法人员数量不足，一线执法人员被问责情况突出，严重挫伤了其工作积极性，有些地方的执法人员戏称已出现“轮流问责、摊派问责”的现象。

“首先，必须要提升检察人员履职能力，防范履职风险。”最高检第八厅相关负责人表示，生态环境部与最高法已定期轮流举办联合培训班，“另外一方面，双方信息共享也将纳上日程，检察机关会特别将生态环境机关违法情况予以分析，梳理常见违法点，提出系列工作建议，并发布典型案例”。

对于从“环保追责”变相为“追责环保”的生态环境执法人员，清理不具有可操作性的法律法规将是行之有效的一个做法。“另外，要进一步明确生态环境执法职责范围边界，生态环境执法人员照单履职、照单免责，避免无限责任。这需要联合生态环境纪检监察组做一个全面的问责情况调研，推动建立健全正向激励、容错纠错、尽职免责机制。”该负责人表示。

损害与赔偿

2017 年12 月，全国试行开展生态环境损害赔偿制度改革工作，湖北、江苏两地积极开展案例实践，地方政府结合实际，对提起生态环境损害赔偿的案件，鼓励检察院在人民法院审理环节支持起诉，并确定了一系列磋商、诉讼规则、评估、资金管理等配套制度。

2018 年，江苏省共审理赔偿案例55 起，其中，江苏省人民政府诉安徽海德化工生态环境损害赔偿诉讼一案，经泰州市中级法院一审，和江苏省高级法院二审，判令海德公司赔偿环境修复等各项费用超过5400万元，该案被评为“2018 年推动法治进程十大案件”。

某染料油墨公司非法处置危险废物一案在江苏省无锡市检察院通过公开听证程序和解结案，该公司自愿承担生态环境损害赔偿费用35 万余元和专家论证意见费用2.7 万元，这是江苏省首例民事公益诉讼通过公开听证诉前和解的案例。

在案件审查过程中，该公司多次向检察机关主动提出愿意就生态损害赔偿进行和解。承办检察官向检察长作了汇报并获得批准后，决定在全省率先启动公益诉讼诉前和解程序。为科学准确认定该公司非法处置危险废物给生态环境造成的损害后果，无锡市检察院委托江南大学等单位的5 位专家进行论证并出具专家意见。根据专家意见，某染料油墨公司非法处置危险废物给生态环境造成损害，应承担的生态环境损害赔偿数额为35.18 万余元。

为保证听证过程的公开公正，该院还专门邀请相关主管部门领导、江南大学专家和本院检务督察部门的人员参与听证。在听证过程中，某染料油墨公司对检察机关依据专家意见提出的生态环境损害赔偿请求全部接受，并当场签订和解协议。

在环境损害鉴定评估方面，湖北省提出环境损害鉴定评估机构发展规划，培育环境损害鉴定评估机构，2017 年遴选124 位专家组建省级环境损害鉴定评估专家库，2018 年联合司法厅增补遴选了专家，进一步完善专家库。

“环境损害鉴定评估机构从总体上看尚属新兴事物，无论是生态环境部推荐的，还是相关司法鉴定机构都可能存在执业能力和范围上的不完备，也不可能所有的鉴定机关都可以承担各种类别的鉴定评估业务。”最高检第八厅相关负责人表示，“另外，这两省的改革进度不一，改革推进存在不平衡的状况，实践中检环两家协作配合的力度和频次也不足，这些都需要时间去解决和磨合”。

该负责人透露，接下来两家将加强研究论证，将好的做法及时上升为机制制度。6 月5日，最高法出台《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，明确了生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼的诉讼顺位。“也建议生态环境部就赔偿磋商、资金管理、修复效果评估等关键问题研究起草指导意见。”

刑事与行政

近几年，随着“两法衔接”工作的开展，两省生态环境机关向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件逐步增多。江苏省2015年移送案件为77件，2018 年增长至4863 件；湖北省2015年为12 件，2018 年增长至1016 件。

其中，江苏省生态环境厅联合省检察院、公安厅对江苏辉丰公司等7起污染环境案件挂牌督办，在恢复生态环境的同时，也让社会大众的环保意识有了大的提升，有经济类媒体报道，污染环境削弱股民信任，让江苏辉丰公司股价大跳水，“董事长资产缩水21亿”。

湖北 省，2017 年5 月15 日，省市两级生态环境保护机构对黄冈市重点排污单位——湖北雄陶公司烟气污染源自动监控系统进行了突击检查，发现该公司确实存在烟气污染源在线监测数据弄虚作假、污染物超标排放等违法问题，并联合公安部门连夜进行了调查取证。该公司被当地环保局下达《责令改正违法行为决定书》，前后缴纳640 万元元罚金，而且迎来多部门的联合惩戒。湖北省市两级环保、公安、检察机关共同查办了黄冈市两家重点排污单位在线检测数据弄虚作假案件，此案成为全国污染源自动监控数据造假入刑案中判决人数最多、量刑最重的案件。

在案件办理中，移送案件之后是否应当继续行政处罚存在认识上的不一致，刑事罚金与行政罚款之间的关系也没有完全理顺。

“《环境保护行政执法与司法衔接工作办法》的相关规定，会导致行政执法因刑事执法而停止，影响行政执法效率，可能会存在以刑代行、以刑代民的问题，而实际上环境违法既要承担民事、行政责任也必须承担刑事责任，三者可以并行不悖。”最高检第八厅相关负责人表示，“从调研情况看，法院判处罚金是选择性的，判罚数额没有统一标准，而行政罚款有明文规定，特别是近年出台的按日计罚规定。两者是否可以互相替代关系不明，也会出现法院判处罚金以后，违法企业提起行政诉讼撤销行政罚款的案例，这两者也需要调和”。

调研组建议，参照食品药品领域“两法”衔接意见对环境保护的相关规定适当调整，在不影响刑事案件办理的情况下，依法继续对生态环境违法行为作出行政处罚，及时有效保护生态环境领域的国家和社会公共利益。同时，建议最高检、生态环境部会同最高法研究行政罚款、刑事罚金抵扣生态环境损害赔偿金额的机制，推动出台相关司法解释，切实解决此类问题。■