全球治理新态势下的金砖国家政治安全合作

王友明

【关键词】金砖机制;政治安全合作;全球治理

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.12.001

近年来，全球化和全球治理格局遭遇系统性震荡，传统安全和非传统安全叠加发酵，热点、难点问题交替升温。在此背景下，金砖国家加强政治安全合作、完善全球治理体系恰逢其时，其面临的挑战也前所未有。金砖国家政治安全合作需要妥善处理内外矛盾、创新思路，协力将金砖国家合作机制打造成以峰会为引领，以政治安全合作、经济合作、人文交流为支撑的立体合作构架。

金砖国家政治安全合作的进程及意义

经济要素是金砖国家之所以成为“金磚”的首要因素。金砖国家合作机制成员国均是地区经济发展的领头羊。针对上述国家经济快速发展而持续崛起的态势，高盛经济学家吉姆·奥尼尔提出由几个新兴大国组合而成“金砖国家”。这一理念从提出到实践再到机制化，使得金砖国家经济合作成为国际社会的主要关注点。

不过，金砖理念提出伊始就已超出经济范畴，因为其成员国不仅是新兴经济体，而且是在地缘政治甚至国际政治中具有重要影响力的国际行为体。它们既是经济发展的“火车头”，更是地缘政治和国际政治中的“大块头”，其综合国力和政治影响力在地缘政治中往往具有风向标的作用。换句话说，如果某国仅仅是经济快速发展，而未具备资源禀赋优良、幅员辽阔、政治安全影响力大等综合要素，则不太可能被纳入金砖国家行列。

因此，缘起于经济合作的金砖机制建设一开始就将政治安全合作纳入议程，并在2009年6月金砖国家领导人首次会晤声明中发出了金砖政治安全合作的声音，提出“金砖国家致力于推动多边外交，支持联合国在应对全球性威胁和挑战方面发挥中心作用;支持在国际法治、平等合作、互相尊重、由各国协调行动和集体决策的基础上，建立一个更加民主和公正的多极世界”。[1]这是金砖国家首次发出不同于西方大国用单边主义和强权政治解决国际热点难点问题的声音和主张，表明以金砖国家为代表的新兴大国没有拘泥于经济合作框架，既未屈从西方强权政治和霸权主义的旧安全观，也未附和西方某些大国所谓“单级平衡”的政治安全观，而是协调一致提出了国际政治新安全观。在2019年11月13—14日举行的金砖国家领导人第十一次会晤期间，金砖国家领导人再次重申了这一新安全观的核心要义，即一方面主张通过政治和外交手段和平解决国际争端，阐明了“反对外来干涉，致力于通过对话解决争端”的立场;另一方面坚持以多边主义为原则解决国际问题，主张“国际上的事大家商量着办，而不应该由一个国家或少数国家说了算”。[2]新安全观展示了金砖国家力图在国际政治安全决策体系中发挥公平正义作用的决心和意志，金砖国家政治安全合作就是为建立新型国际关系而进行的有益探索和努力。

习近平主席在出席2019年金砖国家领导人第十一次会晤时，主张“金砖国家建设性参与地缘政治热点”，得到与会国家领导人的积极响应。图为2019年11月14日，习近平主席在金砖国家领导人第十一次会晤发表题为《携手努力共谱合作新篇章》的重要讲话。（图片来源：新华社）

在历届峰会上，金砖国家领导人均就事关国际和平与安全的问题加强沟通与协调，不但多次重申以联合国为核心、国际法为基础、多边主义为原则的国际政治安全的总方针，而且每次峰会都会就具体的国际热点和难点问题发出“金砖声音”。如2017年9月《金砖国家领导人厦门宣言》指出，解决叙利亚问题“唯一出路是推进‘叙人主导、叙人所有的包容性政治进程”;针对巴以冲突僵局难破，金砖领导人一致认为，“应在联合国相关决议、马德里原则、‘阿拉伯和平倡议以及此前双方达成的协议基础上，通过谈判实现巴以冲突的公正、持久和全面解决”。[3]针对美国单方面退出《伊朗核问题全面协议》，2018年7月《金砖国家领导人第十次会晤约翰内斯堡宣言》明确指出，“所有各方应全面履行义务，确保其得到全面、有效执行，促进国际和地区和平与安全”。[4]在《金砖国家领导人第十一次会晤巴西利亚宣言》中，金砖国家领导人则对海湾地区危机持续升级以及某些国家采取的单方面行动深表关切。[5]

针对全球治理中非传统安全问题日益凸显的形势，金砖国家安全合作突破传统安全框架，通过金砖国家领导人深入交流意见、协调立场，携手应对非传统安全挑战，在反恐、气候变化、网络安全、粮食安全、疾病防控、能源安全等领域提出新主张。无论是理念的提出还是相关实践都走在了全球治理的前沿，如针对恐怖主义在全球发展的新态势，金砖国家领导人提出建立“全球反恐联盟”的主张，呼吁联合国大会加快达成并通过《全面反恐公约》，建议各国必须在本土切断恐怖主义网络融资渠道，坚决打击恐怖主义滥用新媒体进行蛊惑、招募成员等极端行为。[6]这些主张得到了国际社会的广泛认可与支持，“金砖国家发声，世界都会倾听”的效应开始显现。

值得一提的是，为了将金砖政治安全合作推向常态化和机制化，并就重大国际安全问题及时对表、协调立场，在金砖国家领导人提议下，金砖国家成立了两个具有代表性的合作机制：金砖国家安全事务高级代表会晤机制（简称“安代会”）和金砖国家外长会晤机制。这两个机制，特别是作为金砖国家政治安全合作战略性平台的安代会，对金砖国家加强政策沟通、增进政治互信、提升国际影响力发挥了重要作用。截至2019年，安代会已举办了9次会议，有效地维护了成员国的安全和发展利益，也在世界和平与发展的进程中打上了“金砖烙印”。此外，新近成立的金砖国家反恐工作组和金砖国家网络安全工作组也为成员国政治安全的机制性合作提供了新抓手。

金砖国家加强政治安全合作，不仅是广大发展中国家建立公平合理国际秩序和维护国际安全稳定的需要，也是为自身融入全球产业链和加强经济合作保驾护航的客观需要。金砖成员国均深度融入全球化进程之中，各国资源能源进出口、资金流通、人员往来均呈现快速增长的态势，经济发展的对外依存度也随之攀升。例如，印度工业化发展迅速，石油对外依存度高达80%;巴西转向出口导向战略，其对外贸易依存度居高不下;中国自改革开放以来，全方位地融入全球产业链和价值链，金砖国家与世界各国已经形成相互依存、深度融合、难以脱钩的利益共同体。新兴经济体的崛起既得益于自身的开放战略，也得益于现行的国际多边自由贸易环境。金砖成员国深知发展与安全相辅相成、不可割裂，一国的可持续发展离不开一个稳定而和平的国际环境，任何国家都无法在一个动荡不宁的世界里独善其身或一花独放;无论是传统安全还是非传统安全都与自身发展息息相关，不能袖手旁观。金砖国家有义务也有能力携手加强政治安全合作，既为自身经济发展打造良好的外部环境，也为世界的和平发展与繁荣贡献金砖力量和金砖智慧。

全球治理新态势与金砖国家政治安全合作新诉求

当前全球化和全球治理遭遇冷战结束以来最大的变局和最剧烈的震荡，最主要的诱发因素是美国总统特朗普将美国经济放缓、中产阶级失意等国内矛盾归罪于全球化，还污蔑以中国为代表的新兴经济体依靠“剥削”美国起家，在全球化中“占尽了美国的便宜”。特朗普由此决意改变既有秩序和规则，高举“美国优先”的大棒，高调退出应对气候变化的《巴黎协定》、解决伊朗核危机的《伊朗核问题全面协议》以及《中导条约》等国际条约，导致国际安全风险激增，剧烈搅动着整个国际体系和国际格局。在特朗普的影響下，世界范围内保护主义、民粹主义明显抬升。与“特朗普现象”相呼应，大洋彼岸的英国“脱欧”严重冲击欧盟一体化，导致区域一体化进程羁绊不断。

在“逆全球化”的冲击下，国际体系和国际秩序面临新一轮复杂调整和变动，全球治理呈现“失序”与“失衡”交织的新特征。所谓“失序”，是指旧有秩序已经失灵，新秩序尚未建立。多年主导国际格局的美国抛弃其所倡导的自由国际秩序，回归保守主义和单边主义;以中国为代表的金砖国家倡导维护以联合国为核心、以多边主义为原则的公平合理的国际秩序，但遭到美国等西方国家的遏制和打压，新旧两种势力围绕21世纪究竟建立何种国际秩序展开激烈较量和博弈。所谓“失衡”，是指全球治理的供给端与需求端出现失衡状态，即在美国不断“退群”且屡屡推卸责任的背景下，全球治理的供给严重不足，而全球治理的需求却在传统安全和非传统安全挑战下呈现出不断上升的态势。这种失衡特征最明显的表现是，特朗普执政后的美国不再愿意承担过多的全球治理责任，但也不愿看到以中国为代表的金砖国家成为全球治理的主导者，这种守成大国与新兴大国的利益碰撞和秩序主导权之争使得当前全球治理赤字严重，国际政治安全秩序遭遇前所未有的挑战。

然而，“失序”与“失衡”的全球治理新态势非但未减弱金砖国家政治安全合作的意愿，反而推升了成员国在压力下抱团联动加强合作的动力。面对美国解构国际秩序而导致的“失序”，金砖国家致力于建构新型国际关系以建立公平合理的国际新秩序，其动力源于金砖国家正在从国际安全体系的边缘走向中心，不再甘受国际安全事务的决策权和国际制度性权力继续由西方国家垄断的局面，需要改变与金砖国家经济体量不相称的国际安全体系。面对美国“退群”和推卸责任而导致的全球治理供给与需求失衡的情况，金砖国家勇于担当，致力于增加全球治理供给，这不仅是金砖国家自身发展的需要，也是金砖国家力图在21世纪占据全球治理道义制高点的需要。当前，西方国家参与全球安全治理的意愿和能力不断下降，反而是过去常被西方指责为“不担当、不负责”的发展中国家正日益活跃在全球安全治理领域的前沿。在传统安全领域，金砖国家积极斡旋、劝谈促和，在地区热点、难点问题上发声、发力。金砖成员国利用联合国安理会、联合国大会等多边舞台，抵制单边制裁议案，反对强权政治和“大棒政策”，力避地区争端扩大化、战争化。在非传统安全领域，金砖国家正在提供更多全球治理新动能，在反恐、维和、网络安全、能源安全、气候变化等领域作出更大贡献。

金砖国家政治安全合作面临的挑战

在百年未有之大变局下，全球治理形势错综复杂，金砖国家政治安全合作面临的内外挑战前所未有。外部环境更加险峻、内部利益时有碰撞、内外矛盾相互交织冲击着金砖国家政治安全合作。

金砖国家政治安全合作面临的外部挑战包括两个方面。一方面，西方国家联手阻遏金砖国家合作势头。金砖国家政治安全合作卓有成效，但西方国家不甘心国际安全事务决策大权旁落，竭力延续其垄断全球事务的地位，并不遗余力地唱衰和抹黑金砖国家合作，蓄意夸大金砖成员国之间的利益分歧。面对各种唱衰和质疑，金砖国家合作逆势而上，尤其是在政治安全合作方面稳步发展，着力构建“后西方”时代的国际安全体系。对此，为了进一步遏制金砖国家合作日盛的态势，西方国家改变策略，企图一致对外，并综合运用政治、经济、外交等手段抗衡金砖国家合作，尤其是重拾“七国集团”与金砖国家合作机制唱对台戏，力图在国际舞台上制造两军对垒的紧张气氛。这就是“七国集团”非但没有随着美欧裂痕加深、西方经济褪色而退出历史舞台，近年来反而加强互动、势头日劲的原因之一。

另一方面，西方国家采取“打拉结合”手段，意图分化金砖国家合作。西方国家始终设法在金砖国家内部“打楔子”，尤其惯用“拉一方打一方”的手段，极力干扰金砖国家政治安全合作。如西方国家针对金砖国家政治体制和价值观的差异性，打着支持所谓“民主国家”的旗号，拉拢印度，打压中国;同时利用中印领土纠纷大做文章，蔑称中国在印度洋沿线港口建设带有明显的军事目的，旨在实施包围印度的“珍珠链”战略;美国还通过推行“印太战略”，拉拢印度来反制中国提出的“一带一路”倡议。巴西总统博索纳罗上台后，奉行积极的对美政策，为美西方分化金砖国家合作提供了新抓手。特朗普政府提升了与巴西的战略伙伴关系地位，意图将巴西发展成为美国的“非北约主要盟国”。国际舆论普遍认为，特朗普此举将对金砖国家政治安全合作构成羁绊和潜在挑战。

不可否认，金砖国家内部利益诉求不尽相同。在金砖国家政治安全合作进程中，利益融合与利益碰撞并存，而这些利益碰撞则基于彼此不同的政体国情，也源于各方对金砖国家合作机制的角色定位和既定目标存在差异。因此，金砖国家政治安全合作也面临着一些内部挑战。

第一， 关于成员国对于金砖国家合作机制是否具有政治抗衡的色彩存在不同认知。俄罗斯基于反制美西方对其战略围堵和拓展自身战略空间的需求，希望金砖国家合作机制朝着政治联盟的方向发展;印度虽与俄罗斯关系紧密，但拒绝金砖国家合作机制成为任何成员国实现一己私利的工具，反对赋予金砖国家合作机制浓厚的政治色彩;巴西无论是左翼还是右翼执政，都不愿金砖国家合作机制成为国际政治争斗的工具。印、巴两国甚至曾表示，如果金砖国家合作机制过度政治化，两国不排除退出的可能。基于此，虽然金砖成员国双边之间的军事安全合作不断加深，但金砖国家政治安全合作向军事领域拓展在短期内恐难有较大突破。

第二，关于部分成员国“入常”的争论和龃龉不断。金砖国家中印度、巴西和南非均有意成为联合国安理会成员国，希望具备与中国和俄罗斯一样“平等”参与国际事务的决策权，尤其是印、巴两国多年来为此不懈努力，并与德国、日本组成入常的“四国集团”，但屡次受挫。金砖国家内部存有杂音，认为中国与日本的历史恩怨和领土纠纷成为联合国安理会改革的最大羁绊。但实际上，中国一直主张推动联合国安理会进行合理而必要的改革，主张优先增加发展中国家的代表性。而美国虽然名义上支持印度等国入常，实则拒绝改变二战后由其制定的国际安全决策体制，还别有用心地将中国推向前台为其“背锅”。在西方国家的引导下，印度、巴西等国的一些政要和学者并未认清联合国安理会改革的实质与真相，造成金砖国家内部时有争议。

第三，关于非传统安全的理念和主张各异。金砖成员国在非传统安全领域的合作不断深入，但彼此之间理念和主张的差异也日渐显现。如关于网络主权和网络安全方面，有的成员国主张网络安全事关国家制度和发展权力，应属一国主权范畴;有的成员国则主张保证公民网络自由是人权和民主价值观的必然前提，不能将其列入主权范畴而加以限制。又如关于气候变化，有的成员国学者认为气候变化事关全人类的生存和可持续发展，应将气候变化置于发展之上;有的成员国学者则认为，不应以气候变化和环境保护为由牺牲一国应有的发展权。博索纳罗政府上台后，巴西关于气候变化的政策发生重要转变，不仅宣布放弃申办2019年联合国气候变化大会，而且在亚马孙森林开发上的政策有所松动，引发了金砖国家和西方国家的普遍关注。

金砖国家政治安全合作的新思路

为建构不同于西方的盟国安全体系，建立金砖国家倡导的共同、综合、合作、可持续的多边安全架构，金砖国家政治安全合作需要开阔视野、创新思维，树立新安全观，设立新平台，助推金砖国家机制建设进一步走深走实。

第一，正确处理金砖国家内部政治安全合作的利益纠葛。金砖国家利益诉求和战略目标存在差异，金砖成员国在政治安全合作上难免出现利益碰撞，如果一味搁置分歧和争端而不去化解和解决，那么隐患和风险将始终伴随金砖国家合作，恐将造成严重后果。因此，金砖国家应该秉持积极开放的思维，倾听不同主张，尊重成员国各自选择的权利。针对印度、巴西在金砖国家合作中顾及美国的复杂心态，金砖国家合作机制不必强求成员国选边站隊，可以让成员国根据各自国家利益自主开展国际合作，这并不妨碍金砖国家代表广大发展中国家为建立公正合理的国际新秩序而进行的政治安全合作。同样，正因为有开放、包容、合作、共赢的“金砖精神”，中国和印度才有望借此加强战略沟通，增进互信，妥善处理双方的领土争议，为维护地区安全乃至国际安全格局稳定作出贡献。

第二，构建金砖国家政治安全合作相关机制。目前，金砖国家政治安全合作的规模和影响相对较小，可以参照金砖国家经济合作机制，在金砖国家领导人会晤前夕或期间，召开金砖国家政治安全合作论坛，专门讨论和交流如何应对全球治理中各种传统和非传统安全问题。论坛受邀人员可以成员国人员为主，并邀请具有全球和地区影响力的智库研究机构和非政府组织共同研讨，为国际安全形势把脉，也为金砖国家政治安全合作积极建言献策。

第三，设立金砖国家情报论坛，成立国际热点问题工作小组。巴西官员和学者多年前就曾提出设立金砖国家情报论坛，交流各种安全情报信息，共享各种突发事件的应对经验。金砖国家领导人峰会宣言曾提及此倡议，但至今尚未落实。这一提议符合当前国际安全形势发展的新态势，应及早实施，为金砖国家政治安全合作提供新平台。习近平主席在出席2019年金砖国家领导人第十一次会晤时，主张“金砖国家建设性参与地缘政治热点”，得到与会国家领导人的积极响应。金砖国家可在举办安代会的基础上，成立应对国际安全热点问题的专门小组，更好地落实安代会的相关精神。此举既是金砖国家政治安全合作化虚为实的重要举措，也是为金砖国家领导人会晤提供信息支撑和智力支持的必要环节。

[1] 《“金砖四国”领导人俄罗斯叶卡捷琳堡会晤联合声明》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t568224.shtml。

[2] 《习近平出席金砖国家领导人第十一次会晤并发表重要讲话》，载《人民日报》，2019年11月15日。

[3] 《金砖国家领导人厦门宣言》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1489831.shtml。

[4] 《金砖国家领导人第十次会晤约翰内斯堡宣言》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1580647.shtml。

[5] 《金砖国家领导人第十一次会晤巴西利亚宣言》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1716040.shtml。

[6] 同[4]。