我国推行检察官责任制的现存问题及其对策研究

任 虹 燕

（四川大学法学院，四川 成都 610207）

一、问题的提出

全面落实检察官办案责任制是推进检察官办案模式转变之关键。我国关于检察官办案模式转变之探索最早开始于1994 年，目的是为了解决检察实务中出现的问题。北京等地区的检察院率先进行了检察官办案模式的转化尝试， “主任检察官责任制”即是这一时期的产物。“主任检察官责任制”推行至今已逾十年，但其实施效果不甚理想。基于当前司法改革大背景对于推行司法责任制的要求，加之旧的改革措施在一定程度上的非理想效果，将检察官办案责任制改革推至一个关键时期。厘清检察官、检察长和检委会之间的权力界限，明确哪些权力可以授权于检察官，从而更好发挥检察官作用，进一步推进司法改革是进行理论研究的重点与难点。

二、我国检察院内部权力结构问题

（一）内部决策的行政化问题

“三级审批”——内部决策的行政化。《刑事诉讼规则》第四条明确我国采取“检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或检察委员会决定”的三级审批办案模式。三级审批的模式或流程对检察办案模式转变的最大影响是其弱化了检察官在处理承办案件中的主要作用，出于一种“非决定，无责任”的心理状态，可能使承办检察官对最终决定主体，也即检察长或检委会产生决策依赖心理，不利于强化其办案责任心和职业荣誉感，同时更不利于司法专业人员队伍的培养。司法案件与行政决策不同的地方在于，后者是基于现有条件对将来发生之事予以预先判断，而与之不同的是，司法办案是基于已经发生之事而对其所涉主体承担相应后果做出判断，其本质在于判断而非决策。[1]具体至检察官的职能行使，从案件的证据事实之调查到对当事人起诉、量刑之考量，检察官必须结合已有各项证据与自身经验对已然事实进行再现，换言之，检察权行使的所有流程必须建立在亲历的基础上，只有亲自接触原始证据、听取所涉当事人陈述，才能形成最接近事实真相的判断。

（二）检察官办案权责不明问题

自2015 年最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》出台后，根据其相关指导原则，全国各地检察机关几乎均开展了检察官权力清单的实践探索。实践表明，在探索实践和试点过程中，至少存在着各省检察权授权幅度总体不高且权力差异较大与检察长实践中授权检察官办案决策权的积极性不高两方面的问题。

一方面，各省检察权授权幅度总体不高且权力差异较大。据学者调查，截止至2018 年，在全国印发检察官权力清单的省份中，仅有广东、广西、福建、四川和重庆五个地区对于检察官主体权利的授予幅度超过50%，幅度最高的重庆也仅达到近70%。[2]另一方面，检察长实践中授权检察官办案决策权的积极性不高。检察实践中的考核评价体系事实上亦会影响改革措施的实施效果，虽然《中华人民共和国检察官法》对检察官的考核做出了相关规定，然而规定极为简略，司法实践中的检察官及检察院考评办法由最高人民检察院下发相关文件具体规定。然在不同省份具体实施细则不尽相同，但总体而言，上级院对下级院制定的考核指标，是基于检察院整体而非检察官个人，各级检察院往往高度重视上级院对本院的考评、上级院各部门对本院各部门的考评，并将考评结果与年终奖挂钩。但是对检察官个人的考评却几乎被忽略。

三、域外检察办案模式借鉴

（一）大陆法系代表国家检察办案模式

一般认为，中国的检察制度与大陆法系司法制度较为相似，或检察制度中许多内容系借鉴其国家相关制度经验而来，其中又以日本和德国关联最为密切，故而对日本与德国的检察制度予以考察或能为解决我国现存问题提供一定的思路与借鉴。就上下级检察官的职权关系而言，日本《检察厅法》规定检察官为独立厅官，并且要求在每位具体承办案件的检察官要在起诉书中署名，以显示其独立地位。但因为涉及到国家机器之动用，一旦起诉即需要运用纳税人所缴税金以及考虑到庞大公权力对公民个人权利可能造成的威胁，就是否起诉的决定权而言，日本的检察官仍然需要接受上席检察官的裁决。[3]德国的检察权运行虽然秉承上命下从的检察一体原则，但在上级检察官有违反法定追诉原则、超越评判范围或有错误裁量指令等情形时，赋予办案检察官有放弃助理案件的权力。

（二）英美法系国家检察办案模式

相较于大陆法系国家强调检察机关的高度统一性，英美法系国家在检察机关的机构设置方面则表现出相当的松散性。英美法系国家的检察机关内部并不按照严格的层级关系设立，检察机关内部机构设置简单，除具体承办案件的检察官，就是负责领导检察机关的检察长，检察官直接受检察长领导，向检察长负责，在检察官与检察长之间不存在类似于大陆法系国家行政化层级的案件部分负责人、主任检察官等。[4]与大陆法系多数国家将检察机关定位于司法机关不同的是，基于理念之差别，英美法系国家认为所谓司法机关应仅为法院，故而在现代检察机关建立之初，就将其定位于行政机关之属性，但其又区别于一般行政机关中上下级领导的隶属关系，英美法系的检察首长并无个案指挥权，不能干涉检察官对具体案件的决定。在美国，“助理检察官负责制”成为其检察办案模式的一项基本原则，也即在联邦、郡县以及市政三个层面各有其检察官作为机关首长，但是否决定起诉、对于涉案当事人是否采取“辩诉交易”等都为助理检察官的权利。[5]

对大陆法系国家和英美法系国家检察权运行模式进行分析之后，可以认为，虽然因为历史和诉讼模式等差异的存在，两大法系在检察院设置和检察官权限方面存在较大的差异，但其都在朝着一个共同的趋势变革：也即在检察首长监督的前提下，赋予办案检察官更多的决策权，并通过各种制度保障检察官的独立性。

四、我国检察办案模式转换的方向和路径

基于以上对我国检察机关现存的权力结构问题以及域外检察官办案制度的经验借鉴阐述，管见以为，我国未来的检察办案模式发展方向应当是“突出检察官独立性的办案模式”，而所谓“突出检察官独立性”，不仅应当是制度的重新建构或像“主任检察官”似的在上级机关领导下进行的一种“运动式”实践。首先要进行理念的厘清，也即明确“检察权”的定位，进而在其基础上探讨制度的建构问题，也即检察机关内部权力配置及检察官行使职权保障等。

（一）检察官权力来源

关于检察官权力的来源，就检察长与检察官之间的权力分配而言，一般认为存在着“授权制权力来源”和“分权制权力来源”两种类型。[6]“授权制”，即法律规范将检察权赋予检察首长，检察首长根据实际情况和具体规范将检察权授予具体承办案件的检察官，办案检察官检察权的权力来源不是法律规范，而是检察首长。“分权制”当中，法律法规直接将检察权赋予检察官，每个检察官都是检察权独立的载体。因此，对比两个关于检察官权力来源的类型，在“分权制”之下，检察官在检察权的行使上具有较强的独立性，独立于检察长。

《中华人民共和国检察官法》第二条明确规定“检察官是依法行使国家检察权的检查人员”，但其职权确定之依据似止步于此，在《刑事诉讼法》等检察官行使权力的明确依据当中并未明确其在诉讼上享有独立行使检察权的地位。也即形成了“具有分权制的组织结构基础，但法律规范将制度实际上运行成授权制”的尴尬局面。因此，需要在诉讼法和司法制度上进一步明确“检察官是独立行使检察权的司法官员”，只有在明确了检察权行使的主体之后，也即解决了权力来源的基本问题之后，方可为其后通过明确规定授予检察官权利疏通制度道路。

（二）明确检察官具体权力

通过考察改革过程中各省份的《检察官权力清单》，现存有两种检察官权力授权模型，一为全列型，二为排除型。“全列型”，即明确规定检察长、检委会、办案检察官、检察助理对哪些案件和事项拥有最终的决策权；“排除型”，即只列举检察长、副检察长、检委会的权力，其余没有明确列举的权力，均归于办案检察官行使最终决定权。

在当前检察官权力授权模型中，“全列型”和“排除型”两种模式都各有利弊，但相比较而言，“排除型”的授权模式更符合“增强检察官独立性”这一改革路径。诚然，“排除型”的授权模式存在检察官滥用权力的可能性，但必须承认的是，针对于此问题的相应对策应当是在检察官考评体系与权力滥用制约上予以着手，而非在畏惧可能发生的权力滥用情形而从根本上杜绝赋予其办案权力，否则有“因噎废食”之嫌。“排除型”授权模型要求法律规范明确规定何种案件的决策权必须由检察长和检委会行使，将其余未明确案件的决策权下放至办案检察官，不仅保证了检察官独立性地位，也在一定程度上提高了检察官办案的灵活性和效率。

（三）改革检察系统考评

伴随着“定案决策权”下放至检察官，执法办案考评机制亦应当由整体考评转变为更多地对检察官个人进行考评，检察院执法办案个人考评制度的构建至少需要保证客观中立、具有实践可操作性两个方面。首先检察首长负责考核能够保障效率，但这样一来，检察官办案的独立性就容易受到影响。管见以为，可以成立以检察长直接领导的检察考评委员会，由离退休检察工作人员作为检察委员会的主要成员，适当吸收专家、律师参与，这样，既能保障考察的真实效率性，又能在一定程度上保证检察官行使权利的独立性。[7]其次什么样的考核标准才能防止片面性并且在实践中具有切实可行性。对检察官的考核，应当从“量”与“质”两个方面着手。所谓的“量”即结合其办理案件的总数与效率对该指标进行考评，为防止以数量累积为主要衡量的浅层考核评价，此种对于案件数量的接收与处理只适用于与平均值差别明显时，作为对于负面考评的依据。更重要的是，检察官的考评应当更注重于“质”，旨在指程序与实体的公正处理，因为司法权行使对于公民权利、自由造成极大影响，对于检察官的考评而言，事实认定的正确与法律适用的稳妥等都是“质”的考评之重要因素。相对于“量”的考评的“客观性”，“质”的考评更多的带有主观色彩。但为了保证并加强“质”的考评的公正性，应当引入一些客观性标准，诸如“法院有罪判决的比例”“当事人上诉的比例”等。

五、结语

基于以上阐述，在我国检察官办案责任制改革的关键时期，在理念上厘清检察官的独立地位，加强检察官办案独立性是推动改革的关键之举。但需要说明的是，以上所谓对策建议更多地是提出一个未来我国检察官办案责任改革的方向和路径，囿于所述题意之限制，对于更为具体的相关制度，譬如建立针对于检察官个人的检察考评委员会、具体量化检察官考核指标体系等具体的制度构建尚需结合检察实践予以观之。