从非传统安全视角看国际海洋安全秩序

查道炯

海洋是全球沿岸国和使用国人民的共同空间。从非传统安全的角度看，安全与否的判断标准应该是民用活动有没有受到海域划界、海权竞争等的负面影响。可以概括为使用国的目标追求是不受或尽量少受到沿岸国的政策限制，而沿岸国则以让这些行为受到足够的约束以降低对自身安全环境的忧虑。涉海国际法和国际组织试图调解这种本质性矛盾。既然几百年来这种矛盾没能消除，那么，分歧是否得到了有效的管控，才是非传统安全研究的基本出发点。

第二次世界大战结束以来，国际社会在几个非传统安全领域形成了一系列的合作机制。从近年出现的几个积极变化看，这些机制展现了令人欣喜的生命力。不论是沿岸国还是使用国，都有义务为使这些机制进一步完善、为增强世界人民的福祉添砖加瓦。

打击海盗

在2006年9月开始生效的《亚洲打击海盗和武装抢劫船只合作协定》 （ReCAAP）在新加坡设立信息分享中心，接受、跟踪往来印度洋和西太平洋海域的商船所发出的受害或危险信息，组织调查案件并敦促相关成员国司法机关采取有效行动。十几年来，这个政府间合作机制运行良好，成员国从创始时的16个（含南亚的印度、孟加拉国和斯里兰卡）发展到现在的20个，包括四个欧洲国家（挪威、荷兰、丹麦、英国）、澳大利亚和美国。

通过对所报告的海盗和疑似海盗事件的全过程跟踪，ReCAAP机制动员为其联络点之间的无缝隙合作提供了平台。运行过程中，该机制促进了各联络点在能力建设方面的交流和相互提高。一度被商船保险业称为“海盗天堂”的马六甲海域，不再让船东或承运商那么望而却步。当然，海盗行为的终极目标是将所获得的赃物在陆上消费。在中日韩与东盟（10+3）和中国-东盟非传统安全合作的框架下，不同国家司法机构处置海盗行为的力度也日益趋同。这些发展有利于维护地区的经济活力和秩序。

民用航空器的实时跟踪

2014年3月8日，编号为MH370的民航飞机失联。民用航空飞机的实时跟踪再一次成为议题。在国际民用航空组织（ICAO）、国际航空运输协会（IATA）等机制引导下，各成员和航空公司围绕如何有效地提高技术层面的安全合作，亚太地区被挑选为试验区。2015年，ICAO开始牵头实施“例行航空器追踪行动（NATII）”并成立指导委员会。

民用航空器的实时跟踪，商业服务是途径之一。类似ICAO的国际专门组织在推动这种服务成为普遍性的义务方面，发挥着重要的作用。不因海洋权益纠纷而让跨国民航安全的合作受到负面影响，应该是一条基本的原则。

2016年5月11日，印度尼西亚警方在泗水抓获10名海盗，这10名海盗涉嫌劫持悬挂新加坡国旗的货船。

MH370失联之后，澳大利亚、中国、马来西亚等国家为搜寻飞机残骸进行了数年的通力合作。相关国家没有让海洋权益或更为宽泛的海洋安全领域的立场不同甚至纠纷在灾害救援领域形成障碍。这在全球涉海非传统安全合作方面形成了典范。

海洋环境保护

船舶污染是造成海洋环境污染的主要因素之一。国际间的共识是船舶占海洋污染来源的比重高达35%。船用燃料普遍以高硫燃料油为主，为减少船用燃料在燃烧过程中产生的污染，国际海事组织（IMO）根据1983年生效的《防止船舶污染国际公约》不断努力寻求共识，降低船用燃料硫含量的上限。公约的缔约方海运吨位总量占世界海运吨位总量的98%，因此，一个共同性的标准具有发挥有效作用的空间。2016年10月，IMO通过了全球从2020年1月1日开始实施含硫上限为0.5%m/m的标准。由于目前的含硫上限为3.5%m/m，这个新标准的实施，受益方不仅仅是海洋环境，也为船用发动机制造业、燃油供应业与炼油业提供了升级竞争的空间。

但更为复杂的是，该实施计划不是强制性的，不同国家的主管部门和港口国控制当局可根据2020年后能否符合0.50%m/m的排硫限制要求，并根据实际情况决定是否制定并计划。沿岸国与船东和航运企业之间可能出现的矛盾，如果处理手法带有较强的地缘政治斗争色彩，则既不利于船运和相关产业竞争力的提高，也会对如此选择的一方的国际政治环境造成损害。

海洋渔业

中日韩之间，在有争议的海域划出来暂定共同渔区，找到了一个共同利用海洋资源的途径。虽然在执行过程中还是出现了一些争议，但比没有秩序好。此外，中国的休渔制度，在东海、渤海和黄海地区自1995年开始。日本和韩国的渔政机构默认了这个机制。在南海地区，休渔制度1999年才开始施行，但至今一直受到东南亚的一些国家的挑战。

除了海上捕鱼这一问题之外，亚洲地区与海洋争端相关的另一个不太理想的现象是西太平洋地区并未建立起国家间的渔业管理机制，也就是说这些国家之间没有多国合作进行渔业数据资源的搜集与评估。在世界上几个大的海域当中，西太平洋是唯一没有形成联合国粮农组织所倡议的区域渔业管理地区。

总而言之，从非传统安全研究的角度出發，如何进一步推动海上安全合作，应该是沿岸国与使用国之间的共同任务。国际间已经形成了一些机制，而且这种机制在发挥作用。同时，亚洲地区如果从安全使用海洋的角度，进一步提高各方利益的公约数，需要展开合作的空间依然很大。