关于进一步完善南水北调（中线）生态补偿机制的几点建议

黎祖交

我和南水北调（中线）有一个很深的缘分。2014年ll月，我去河南省南阳市进行课题调研期间，就曾在南阳市生态文明研究与促进会会长、南阳市人大原副主任王清选同志的陪同下，到过丹江口库区周边的十堰市和丹江口市等一些地方。那次调研后，我和王清选同志一起商量，曾先后形成《关于从国家战略层面构建环丹江口生态经济区的建议》和《关于从国家战略层面构建汉江生态经济带的建议》两个建议文稿。其中第一个建议在2015年3月的全国两会上由两会代表改写成提案，后在2016年12月7日的《大河报》发表;第二个建议在2016年ll月第二届汉江流域大学联盟书记校长论坛暨第三届汉江论坛上作了主旨发言，后发表在2017年3月送交全国两会代表参阅的《绿色中国》杂志。令人高兴的是，去年10月8日国务院已经对国家发展改革委《关于报送汉江生态经济带发展规划（送审稿）的请示》做出正式批复。我相信，以此次国务院的批复为新的起点，汉江生态经济带的发展必将迈上一个全新的阶段。在这样一个大的历史背景下，进一步完善南水北调（中线）生态补偿机制，其意义显得更加重要和适时。为此，特提出以下几点建议。

建议之一：要全面准确理解“生态补偿”的含义。

我之所以特别强调这一点，是因为：生态补偿机制虽然在我国已经探索、实行多年，但是由于种种原因，人们对“生态补偿”的理解并不完全一致。譬如，从生态补偿所针对的领域来说，就有人只强调环境保护，而忽视生态系统的保护修复和资源节约，也有人只强调生态建设（包括生态保护和修复），而忽视环境保护和资源节约;从生态补偿的原则来说，就通常表述为“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”，而将“谁保护、谁获补，谁受损、谁获赔”排除在外;从补偿对象来说，就有人只强调对生态环境保护者的补偿，而忽视对因保护生态环境而影响发展的受损者的补偿;……如此等等。这些问题不解决，我们所说的“南水北调生态补偿机制”，就会走样。

那么，我们应该如何全面理解“生态补偿”的含义呢？

在我看来，全面理解“生态补偿”的含义至少要把握以下几点：

一是明确生态补偿的定义。这就是：生态补偿是以保护生态环境、促进人与自然和谐共生为目的，以生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本为依据，综合运用政府和市场手段，调整生态环境保护相关各方利益关系的一种制度安排。

二是懂得生态补偿的三要素。这就是：1、生态补偿的提供方（指的是生态系统服务受益者，包括因破坏生态环境而受益者）;2、生态补偿的获得方（指的是生态系统服务提供者，包括生态环境保护者和因保护生态环境而受损者）;3、生态补偿的内容（主要指经济补偿）。其中，生态补偿的获得方（保护者、受损者）和生态补偿的提供方（受益者、破坏者）还可分为个人、群体、区域、国家四个不同层面;生态补偿的内容还可分为补偿范围、补偿标准、补偿手段和补偿政策、补偿立法等。

三是知晓生态补偿针对的重点领域。这就是：生态建设（包括生态系统保护和修复）、环境保护（包括污染防治）、资源节约（包括新能源开发）。三大领域缺一不可。其中，生态系统的保护和修复更具本源性和基础性。

四是把握生态补偿的基本原则。这就是：生态损害者赔偿、受益者付费，保护者和受损者得到合理补偿。说得再明白一点，就是：谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费，谁保护、谁获补，谁受损、谁获赔。

五是了解生态补偿的依据。这就是：生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本。

六是明白生态补偿的手段。包括：政府手段和市场手段。

总起来说，生态补偿就是生态系统服务的受益者对生态系统服务的提供者（包括受损者）的一种经济补偿，其实质是通过调节生态系统服务的提供者（包括受损者）与受益者（包括破坏者）之间的利益关系，增强生态产品的生产能力，提升生态系统的质量和稳定性，确保生态系统服务的提供者和受益者可持续受益。

具体来说，生态补偿至少包括以下六层含义：

一是对遭受破坏的生态环境本身的补偿，如林地占用的“占补平衡”，森林采伐的“采育平衡”;

二是对生态环境和自然资源的破坏者征收补偿费，如“谁破坏谁付费…‘谁污染谁付费…‘谁浪费谁付费”;

三是对保护生态环境和节约资源的行为予以补偿，相当于绩效奖励，如河流下游对上游的补偿;

四是对为保护生态环境而放弃或影响发展机会的行为予以补偿，相当于经济赔偿，如东部经济发达地区对西部重要生态功能区的补偿;

五是对具有重大生态价值的生态功能区和自然保护地等特定区域进行保护性投入，如国家公园建设、自然保护区建设的投入;

六是对具有重大生态价值的濒危珍稀野生动植物、自然遗产等特定对象进行保护性投入，如对大熊猫保护、红树林保护的投入。

建议之二：要坚持以绿水青山就是金山银山的理念为指导。

思想是行动的先导，有什么样的指导思想，就有什么样的行动。既然生态补偿机制的目的是保护生态环境、促进人与自然和谐共生，这就决定了我们在进一步完善生态补偿机制过程中，必须把出发点和落脚点放在不断增强生态产品的生产能力、持续提升生态系统的质量和稳定性、确保生态系统服务的提供者和受益者可持续受益上。而要做到这一点，关键就在于要正确认识和处理生态环境保护与经济社会发展的关系。

而这也就决定了我们必须以绿水青山就是金山银山的理念作为生态补偿的指导原则。这是因为，绿水青山就是金山银山的理念所蕴含和展现的就是正确处理生态环境保护和经济社会发展关系的思想精髓和最高境界。

正是绿水青山就是金山银山的理念告訴我们：良好的生态环境是人和社会持续发展的根基，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力;良好的生态环境本身就是生态财富，还是经济财富和社会财富，是民生福祉的源泉，而且良好的生态环境在一定的条件下还可以源源不断地转化为现实的经济财富和民生福祉。

一句话，正是绿水青山就是金山银山的理念为我们正确处理生态环境保护与经济社会发展的关系指明了方向，也为我们建立健全南水北调（中线）生态补偿机制指明了方向。

实践已经并将继续证明，只有坚持以绿水青山就是金山银山的理念为指导，我们才会懂得：生态补偿的实质是什么？南水北调（中线）生态补偿针对的领域和对象又是什么？为什么要对其实行生态补偿？其补偿的依据和标准是什么？补偿的路径和着力点在哪里？……如此等等。而在我看来，迄今为止这些问题并没有得到彻底的解决。其主要表现是对生态系统的重要性和生态系统退化的严重性还缺乏深刻的认识，在对资源、环境与生态系统关系的认识上只重视资源，不重视环境和生态系统，或者只重视资源、环境，不重视生态系统，不懂得资源和环境的源头都在于生态系统。譬如：

在对水资源、水环境相水生态关系的认识上，只重视水资源，不重视水环境，更不重视水生态，不懂得离开了水生态（这里主要指淡水生态系统），无论是作为资源的水，还是作为环境的水，都将成为死水和无源之水。

在对绿水与青山关系的认识上，抛开青山讲绿水，或者只重视绿水，不重视青山，不懂得“水的命脉在山”，“山水林田湖草是生命共同体”。

……如此等等。其根子就在于对绿水青山就是金山银山的理念缺乏深刻的认识。如果坚持以绿水青山就是金山银山的理念为指导，就不会出现这种情况。

建议之三：要科学界定南水北调（中线）

生态补偿的区域和对象范围。

首先，从补偿区域的角度讲，就是要科学界定提供南水北调（中线）生态系统服务的区域范围，切实做到哪里提供、就补偿那里，哪里做出贡献、就补偿那里。其中不仅应包括直接提供生态系统服务的区域，还应包括间接提供生态系统服务的区域，如遭受损失的区域等。

就直接提供生态系统服务的地区而言，不仅应包括丹江口库区范围，还应包括库区上游水源区和相关生态功能区，包括陕西、湖北、河南三省的相关地区;

就间接提供生态系统服务的区域（包括遭受损失的地区）而言，不仅应包括环丹江口库区及库区以上生态系统服务提供区域的相关地区，还应包括丹江口库区以下的受损区域，以及南水北调（中线）工程沿线的受损区域。

值得注意的是，有资料显示，过去有关部门在制定南水北调（中线）相关区域发展规划时仅仅将其生态系统服务限定于“向京津冀供水”，并将其生态补偿的区域范围限定于“环丹江口库区”，我认为这是远远不够的。现在国务院既然已经批复同意国家发改委报送的《汉江生态经济带发展规划》，就应该将其确定的汉江生态经济带的规划范围（即陕西省汉中市、安康市、商洛市全境，河南省南阳市全境及洛阳市、三门峡市、驻马店市的部分地区，湖北省十堰市、神农架林区、襄阳市、荆门市、天门市、潜江市、仙桃市全境及随州市、孝感市、武汉市的部分地区）都确定为实施南水北调（中线）生态补偿的区域。

其次，从补偿对象的角度讲，就是要科学界定南水北调（中线）生态系统服务提供者和受损者的对象范围，切实做到“谁提供、就补偿谁，谁受损、就赔偿谁”。

目前，从汉江生态经济带的实际出发，建议南水北调（中线）生态补偿的重点对象至少包括以下6个方面：

一是以国家公园为代表的各类自然保护地的管理机构和从业人员;

二是国家级、省级重要生态功能区的管理机构和从业人员;

三是实施生态系统保护和修复工程的管理机构和从业人员;

四是各类矿山保护和修复的实施单位和从业人员;

五是全汉江流域水生态环境保护的管理机构和从业人员;

六是因南水北调（中线）工程实施而影响发展或失去发展机会的特定行业（包括部分矿业、农业、渔业、水产养殖业等）和从业人员。

建议之四：要切实提高南水北调（中线）

生态系统服务受益者和生态环境

破坏者履行生态补偿的责任感。

实践证明，生态补偿机制能否有效实行，关键在于生态补偿主体，即生态系统服务受益者和生态环境破坏者的认识和态度。如果他们的认识不到位、態度不积极，生态补偿就无法落到实处。南水北调（中线）的生态补偿也是如此。为此，我建议：

首先，要明确列出南水北调（中线）生态系统服务的受益者和生态环境破坏者的主体清单。其中至少应该包括：

1、南水北调（中线）工程的直接受益者;

2、南水北调（中线）工程的间接受益者;

3、全汉江流域生态系统的破坏者;

4、国家相关部门和相关区域的地方政府。

第二，要采取有效措施对南水北调（中线）生态系统服务的受益者和生态环境破坏者进行“生态保护者与受益者权利义务教育”，努力提高他们践行绿水青山就是金山银山理念、自觉承担生态补偿的责任感。

第三，要从实际出发，依据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，有针对性地研究制定具有刚性约束力的生态补偿标准及相关规定，为落实“受益者付费”“破坏者赔偿”提供制度性保障。对于积极主动提供生态补偿取得良好效果的单位和责任人要给予鼓励，对于破坏生态环境却拒不履行赔偿责任的单位和责任人，要严格追责。

建议之五：要进一步加大南水北调（中线）

生态补偿的工作力度。

为推动南水北调（中线）工程的顺利开展和促进工程区经济社会发展.国家有关方面已经陆续建立起一整套生态补偿运行机制，并收到较好的效果，也逐渐暴露出其补偿范围偏窄、补偿标准偏低、补偿渠道单一、基础建设没有跟上、执行力度不够、生态补偿不到位等问题，亟需进一步完善。为此，建议：

1、依据国务院批复同意的汉江生态经济带涵盖范围，认真研究扩大南水北调（中线）生态补偿的区域相对象范围;

2、随着生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本的提高，相应提高或建立南水北调（中线）生态补偿标准，包括：汉江流域重点水源涵养及保护补偿标准、国家生态功能区建设补偿标准、国家公园等自然保护地补偿标准、天然公益林保护补偿标准、退耕还林补偿标准、人工造林补偿标准、矿山修复补偿标准、碳排放补偿标准，等。

3、进一步拓宽南水北调（中线）生态补偿渠道，切实改变目前以资金补偿为主和以政府补偿为主的状况，努力拓宽对口支援、产业转移、人才培训、共建产业园区等多种渠道，积极探索建立生态税费制度和市场交易模式。

4、建立南水北调（中线）生态补偿协调机制，包括：国家相关部门的部际协调机制、汉江生态经济带政府间的区域联动机制、京津冀地区与汉江生态经济带地区间的对口协作机制。

5、加强基础建设。一是要加强生态补偿的基础理论研究，为建立健全生态补偿机制提供科学依据和理论支撑;二是要努力提高生态保护和修复、环境污染防治、资源节约（包括新能源开发利用）的技术创新能力，为增强生态产品生产能力、提升生态系統质量和稳定性提供技术支撑;三是要加强生态补偿的政策研究和立法工作，努力规范生态补偿的政策举措和法制建设，为建立健全生态补偿机制提供坚强有力的政策和法律保障。

建议之六：要着力探索扶持生态产业发展的补偿机制。

生态补偿不仅要输血，更要造血。就是要树立和践行“绿水青山就是金山银山”理念，立足当地实际，大力发展生态产业，努力将生态优势转化为经济优势，逐步实现生态补偿机制的效益最大化。

这里说的“当地实际”，最重要的是三点：一是国务院批复同意赋予汉江生态经济带的“国家战略水资源保障区、内河流域保护开发示范区、中西部联动发展试验区、长江流域绿色发展先行区”的战略定位和“以丹江口水库大坝为界，坝～}：坝下双发展”的空间布局;二是汉江生态经济带地处我国南北植物区系的过渡带和东西植物区系的交汇区域，生态系统独具特色，自然资源丰富，自然景观独特，人文底蕴深厚，特色生态农业和生态林业优势突出，工业具有一定基础，旅游业特色鲜明，基础设施初具规模;三是目前汉江生态经济带面临生态环境保护形势严峻、经济转型任重道远、区域发展不平衡问题突出、经济社会发展总体水平较低。

据此，根据“生态与民生兼顾”、“生态环境保护与经济社会发展共赢”、“生态补偿与百姓致富有机结合”的原则，建议在进一步完善南水北调（中线）生态补偿机制过程中切实把工作的重点放在扶持下列汉江生态经济带生态产业的发展上：

1、生态水利与资源水利业;2、生态渔业;3、生态农业;4、生态林业;5、生态旅游;6、绿色工业与制造业;7、绿色食品加工业;8、绿色医疗与药品制造业;9、绿色环保产业;10、绿色交通运输业;ll、绿色建筑与建材业;12、绿色能源业;13、绿色矿业;14、绿色科技产业;15、绿色金融业;16、文化产业;17、互联网信息服务业;18、绿色物流业;19、绿色商贸业;20、绿色休闲与养生业。

可以相信，随着这些生态产业的逐步发展，南水北调（中线）生态补偿机制的经济效益、社会效益和生态效益都将得到一个很大的提升，汉江生态经济带经济社会的大发展和人民生活水平的不断提高将前景可期。