浅析土地可持续利用

高庆咏 赵玲

〔内容提要〕当前，如何合理利用有限的土地资源，使其利用效率最大化已经成为十分重要的问题。本文以珲春市为例，在土地资源可持续利用的理论基础上，结合该地区2014—2017年土地资源的利用情况，分析影响其土地资源利用的制约因素，并有针对性地提出相关建议与措施。

〔关键词〕土地利用 可持续 珲春市

城市土地的可持续利用具有更多的特征和价值。综合规划建设用地，合理调整耕地内部结构，改善城乡用地，规划未利用地，促进集约用地，实现可持续的城市土地管理目标将对地区的城市发展和可持续利用土地提供帮助。党的十八大报告指出，在促进土地资源生产效益提高的同时，要推进和深化土地资源方面的改革，实现土地资源可持续利用。近些年来，国内的众多学者对土地的可持续发展进行了研究，根据区域资源的实际情况，更多是对类型不同的区域进行评价研究，并分析其空间差异以及土地资源的动态仿真研究。

一、研究区域概况

珲春市作为吉林省开发开放的前沿和长吉图开发区的桥头堡，是国家规定的冰上丝绸之路和丝绸之路经济带上的重要节点城市。2014年，全市地区生产总值147.6亿元，按可比价格计算，比上年增长7.5%。珲春市辖区土地总面积514128.55hm2，細分如下。

1.农用地。该地区农用地面积为483493.37hm2，占土地总面积的94.04%。其中，林地面积为440639.53hm2，占农用地总面积的91.14%；耕地占农用地总面积的7.23%；牧草地、其他农用地、园地分别占农用地的0.35%、0.81%、0.46%。

2.建设用地。该地区建设用地面积为12904.57hm2，占土地总面积的2.51%。其中，城乡建设用地9142.89hm2，占建设用地总面积的70.85%；交通水利用地、其他建设用地分别占建设用地总面积的26.52%和2.63%。在城乡建设用地中，城镇用地为2939.03hm2，村庄用地为5077.78hm2，共占城乡建设用地总面积的87.68%，而采矿用地（1126.08hm2）仅占城乡建设用地总面积的12.32%。珲春市建设用地内部结构具有不平衡性，村庄用地面积比例高。

3.其他土地。其他土地面积为17730.61hm2，占土地总面积的3.45%。

二、珲春市土地可持续发展制约因素分析

1.建设用地的扩大导致农用地面积的减少。根据珲春市2014—2017年土地利用变更调查数据的比较得知，该市建设用地从12310.38hm2增加至12904.57hm2，四年累计建设用地面积增加594.19hm2。珲春市建设发展过程中，占用较多农用地，特别是耕地，加剧了耕地保护的压力，并使得生态环境状况不断恶化（见图1）。与建设用地的扩大相对，这四年珲春市农用地面积却一直在减少，从484018.46hm2减少至483493.37hm2，四年累计减少525.09hm2。珲春市新增建设用地增长速度过快，新增建设占用耕地，导致耕地减少。

2.其他土地面积较大，但开发难度较大。2017年底，珲春市其他土地面积为17730.61hm2，主要用地类型是设施农用地、沼泽地、沙地和裸地，而未加利用的宜林、宜农、宜草、可开垦、荒芜的土地面积数量有限。受自然条件限制，珲春市地形为盆地，东、南、北三面环山，占全市总面积的80%以上，后备资源分布较为零星、分散，地形坡度相对较大，因此土地开发利用难度较大，珲春市能够开发的后备土地资源逐年减少。

3.生态环境质量稳定，但局部依然需要高度重视。由于全市的农业生产技术条件有限，以及大水漫灌、农药化肥过度使用等情况层出不穷。大量使用农药化肥不仅会对土壤造成严重污染，还会对水体造成污染，大水漫灌导致土地盐碱化，破坏土地的生产能力，再加上周围县市工业污染的影响，珲春市的空气质量有所下降。

4.建设用地内部结构不合理。从当前存在的结构看，虽然城市和城镇的土地使用率每年在增长，但是城市地区在总面积中所占的比例较小，而用于农村建设的土地面积较大，但是农村人口增长的趋势为负增长。另外，住房基数超过标准和其他限制因素，不利于城市化建设和建立城乡发展的二元结构。

5.建设用地节约集约利用水平有待提高。在土地利用规划实施的过程中，珲春市建设用地使用效率偏低，地形的限制因素使得珲春市管辖区域内的农村居民点分布十分零散，而且多年以来许多农村宅基地处于闲置状态，债务、债券的关系错综复杂，加之资金筹措难、农民意愿和生活习惯的影响，“建新易、拆旧难”的问题依旧存在，规划实施期间农村建设用地腾退实施缓慢。

三、解决珲春市土地利用问题的建议

1.建立健全土地规划配套制度。对土地资源规划是规范政府行为和管理市场参与者的指南。珲春市土地资源勘查、开发和管理必须严格遵守当时正在实施的土地利用规划，规划中禁止开发的土地一律禁止以任何理由进行开发。

2.加强监管，强化法制建设和执法检查监督。加强对空间规划和资源规划实施的监督和管理，建立和完善规划管理体系。市国土资源厅通过规划，加强对土地利用空间规划实施的监测和管理，充分利用和保护土地资源。

3.改善土地利用和实施可持续发展战略。建立以市场为导向的创新体系，将产权和研发有机结合，集中社会骨干技术力量，加强小规模地面技术服务，切实提高土地开发技术水平。完善多元化技术投资体系和主体业务，建立鼓励参与技术和收入分配的机制。

4.严格控制建设用地规模。按照落实科学发展观的一贯要求，提高对建设用地审批门槛，严格控制建设用地总数，有效利用已开始建设的土地进行建设。提高城市土地利用率，提高土地节约集约利用水平，降低珲春市土地供需矛盾，促进城市经济发展方式的转型和创造可持续的城乡环境。

5.有效保障基础设施用地。统筹规划、协调发展，优化各类基础设施用地配置，围绕长吉图先导区，着重确保基础项目的建设，如交通、水利、港口、区域间通信线路、环境监测等配套基础设施项目用地，满足城市基础设施建设的需要，促进当地经济发展，建设生态旅游城市。

（作者单位：吉林农业大学）