长江流域水资源保护与管理

穆宏强

(长江流域水资源保护局，湖北 武汉 430010)

长江是我国第一大河，自古以来承载着中华民族的福祉和期盼。长江以其丰富的水资源生产着占我国1/3的粮食，养育着超过我国1/3的人口，创造着超过我国1/3的GDP，具有占我国60%的内河航运里程。长江流域水资源与水生态保护历来是人们关注的重点。几十年来，流域管理机构及流域内各地政府开展了卓有成效的工作，取得了丰硕成果，流域水环境质量总体上保持着良好在状态，但部分支流和局部江段污染比较严重，湖泊富营养化问题突出，水生态环境堪忧。为了保护长江，国家先后实施了重点流域水污染防治规划、长江流域综合规划、长江防护林建设、天然林保护工程、长江上游水土保持重点防治工程等，极大地改善了流域生态环境。为了更好地保护长江生态环境和水资源，2014年国务院印发了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，把长江经济带发展与京津冀协同发展、“一带一路”上升为国家发展战略；2016年1月习近平总书记在重庆主持召开推动长江经济带发展座谈会，提出“共抓大保护，不搞大开发”的要求；同年3月，中央政治局审议通过《长江经济带发展规划纲要》，对长江经济带发展给予了明确定位；2018年4月，为了推动长江经济带高质量发展，习近平总书记又在武汉召开座谈会，进一步阐述了共抓长江大保护与经济社会发展的关系。

水资源保护作为长江生态环境保护的重要方面。在“长江大保护”的背景下，如何保护好长江水资源和水生态是应该深入研究的大课题。为此，本文就长江水资源保护与管理的核心内容做了分析，结合存在的问题，提出了一些观点，期望能对长江水资源保护与管理提供参考。

1 长江水资源保护

长江水资源保护经过几十年的发展，基本形成了包括水资源保护规划体系、监督管理体系、监测监控体系、科研支撑体系和水资源保护工程措施体系[1]。为维护健康长江，促进人水和谐起了重要作用。

1.1 规划体系

长江流域水资源与生态环境保护规划的最早体现是上世纪50年代长江水利委员会(简称长江委)组织编制的《长江流域综合利用规划要点报告》中，有专门的水土资源保护要求。此后，在1990年国务院批准实施的《长江流域综合利用规划简要报告(1990年修订)》中，列有水资源保护和水土保持规划专章。2012年，国务院批准的第三轮《长江流域综合规划(2012-2030年)》，把水资源与水生态环境保护放在突出位置。在规划的总体布局上，按照“在保护中促进开发，在开发中落实保护”的原则，开发与保护并重，以水资源承载能力、水环境承载能力和水生态系统承载能力为基础，把握开发利用的红线和水生态环境保护的底线。水资源保护的任务是：以水功能区划为基础，严格控制入河污染物排放总量，加快点源和面源污染治理，加强干流主要河段和主要支流综合治理，强化湖泊和水库富营养化治理；以河道生态需水为控制目标，合理控制水资源开发利用程度，加强水利水电工程调度运行管理，使干支流控制断面下泄水量和流量满足生态环境需水要求。

上世纪80年代以后，长江委先后组织开展重点河段和主要支流或区域的水资源保护规划编制，特别是长江流域水资源保护规划先后编制了几轮，都有成果，但遗憾的是都没有被批准实施。2011年底，水利部组织开展全国水资源保护规划。2017年5月，经国务院批准，水利部印发实施，长江流域包括其中。

1.2 监督管理体系

长江流域的水资源保护监督管理体系是随着我国法治化进程的加快和流域水资源保护的需求逐渐加强的。上世纪80年代初，城乡建设环境保护部和水利电力部共同明确了长江流域水资源保护机构的主要任务与职能。1984年11月，《水污染防治法》明确了重要江河水源保护机构是协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理的机关。1988 年1月，《水法》和同年6月国务院出台《河道管理条例》，规定了水利部门有关入河排污口设置和水质监测的职责。1996年修订的《水污染防治法》规定，流域水资源保护机构负责监测省界水体水质。1998年，国家政府机构改革进一步明确了流域管理机构和流域水资源保护机构的水资源保护职责。2002年新修订的《水法》强化了流域管理机构的水资源保护管理职能。2008 年，修订的《水污染防治法》又进一步强化了流域水资源保护机构的职能。

依据现行法律法规，长江委除在长江流域内行使法律法规规定的和水利部授予的水资源保护管理和监督职责，主要包括水资源保护规划编制、水功能区管理、入河排污口监督管理、省界水体水质监测、饮用水水源地保护、水生态环境保护与修复、河湖健康评估、水污染事件应急响应、取水许可水质管理、信息统计与发布、水资源保护科学研究等，并对长江流域各地水行政主管部门的水资源保护工作进行协调、指导和服务，形成了较为完善的流域水资源保护监督管理体系。

1.3 监测监控体系

在水环境监测方面，形成了较强的综合监测能力。监测项目包括水、固体、环境空气、噪声和水生生物等五大类。截至2018年底，长江流域的水质监测站点已超过4 600个，覆盖了全流域地表水和部分地下水。形成了包括1个流域中心、8个流域分中心、20个省级中心及近百个地市级分中心比较完善的监测网络。监测内容包括水质、水量、水生生物、底质等在内的水生态环境各相关要素，监测对象覆盖了省国界水体、水功能区、入河排污口、饮用水水源地、地下水、水生态以及长江干流及主要支流监督性监测、突发水污染事件应急监测等，固定监测、移动监测和自动监测相结合，为流域水资源保护提供了重要的基础支撑。

1.4 科研支撑体系

科学研究是水资源保护与管理的重要支撑。几十年来，长江委组织先后开展了国家“七五”“八五”“九五”科技攻关、国家自然科学基金、国家863科技攻关项目、国家基础科学研究计划(973项目)、国家重点研发计划、水利部科技创新项目、水利行业公益科研专项等一系列科研项目，长江流域的水资源保护科学研究从最初的水环境研究发展到水功能区管理研究，以及水生态环境保护与修复的多学科、多领域的系统保护研究。并在水化学特征、污染物迁移转化规律、水质监测方法、水质数学模型、水域纳污能力及污染物总量控制技术、区域生态补偿、水工程环境影响评价、河湖健康管理与评估、水安全保障、饮用水水源地保护、水生态环境保护与修复、长江水资源保护生态带建设与技术等方面，取得了一系列成果，为长江流域水资源与生态环境保护以及管理职能的落实提供了重要的技术支撑。

2 长江流域水资源质量状况

2.1 河湖水质状况

长江流域水资源质量状况总体良好，部分支流和长江干流城市江段水质较差，部分湖泊水体富营养化比较严重。根据长江委发布的2018年《长江流域及西南诸河水资源公报》[2]，按照《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)进行评价，长江流域评价的5.85万km河长中，优于Ⅲ类水的河长占88.5%，基本可以满足经济社会发展的用水需求。在评价的61个主要湖泊中，优于Ⅲ类水的湖泊只占9.8%，73.3%的湖泊水体为Ⅳ类水，近87%的湖泊水体呈富营养化状态；国家重点治理的滇池、太湖、巢湖都处于富营养化状态。在评价的365座水库中，81.6%的水库能全年保持在Ⅲ类水以上，12.5%的水库水体呈现富营养化。在评价的544个饮用水水源地中，水质合格的占85.3%，部分水源地水质较差，主要是总磷、重金属污染。

2.2 废污水排放情况

随着经济社会的发展，长江流域的废污水排放量平均每年以1%左右的速度增加，2018年全流域的废污水排放量超过344亿m3。近年来，长江流域工业废污水排放量增速在放缓，但生活废污水排放量增加较快，工业废污水排放量与生活污水排放量的比例由7∶3调整至5∶5，亟需提高公众的节水意识。长江干流中下游总磷含量普遍升高。长江两岸分布着过万家化工企业，存在重大水安全隐患。强化水资源保护与管理迫在眉睫。

根据上世纪90年代初的调查，长江干流沿岸20多个城市江段岸边污染近600公里长；到2002年增加到700多公里，其长度随着城市的扩张也在增长；到2016年的调查结果非常令人担忧，城市岸边污染带不显著了，原因是沿江的废污水排放方式改为深排或离岸排放。沿江各地的排污都在向长江转移，排放量有增无减，由过去岸边污染已经向全江全断面发展，长江真的病了。必须要加大水污染治理力度，严格控制水污染物排放，逐步实现污染物排放的总量控制、浓度控制和种类控制，强化水环境综合治理，维护健康长江，实现长江的永续利用。

3 新形势下的长江水资源保护

3.1 国家战略要求

长江流域是我国水资源战略配置的中心，关乎我国社会经济的可持续发展。已经实施的南水北调中线、东线工程累计向北方调水数百亿，惠及数亿人口，未来规模还将扩大，惠及更大的区域。同时，长江流域也是我国经济社会发展最活跃的地区之一，其地位极其重要，保护好水资源对于长江乃至我国的经济社会发展具有深远的战略意义。2014年9月，国务院印发了《关于依托黄金水道推进长江经济带发展的指导意见》(国发[2014]39号，以下简称《意见》)，这个经济带就包括上海、浙江、江苏、江西、安徽、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南11个省市，总面积达205万平方公里，其中有70.7%的面积属于长江流域。《意见》明确要把长江经济带建设成为具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带、沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带和生态文明建设的先行示范带。《意见》提出了七项重点任务。一是提升长江黄金水道功能；二是建设综合立体交通走廊；三是创新驱动促进产业转型升级；四是全面推进新型城镇化；五是培育全方位对外开放新优势；六是建设绿色生态廊道；七是创新区域协调发展体制机制。这既是对长江经济带的战略定位，同时也是对长江流域发展的战略定位。

3.2 可持续发展的要求

为了推动长江经济带发展，2016年1月习近平总书记在重庆主持召开座谈会，强调“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，使母亲河永葆生机活力”。“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”。并提出了保护生态环境要用“快思维”、做加法；而在科学利用水资源、优化产业布局、统筹港口岸线资源和安排一些重大投资项目上，如果一时看不透，或认识不统一，要用“慢思维”，做减法的思路。

同年3月，中央政治局审议通过《长江经济带发展规划纲要》；9月，中共中央国务院印发实施。《规划纲要》从规划背景、总体要求、大力保护长江生态环境、加快构建综合立体交通走廊、创新驱动产业转型升级、积极推进新型城镇化、努力构建全方位开放新格局、创新区域协调发展体制机制、保障措施等方面描绘了长江经济带发展的宏伟蓝图。

2018年4月，习近平总书记又在武汉主持召开进一步推动长江经济带发展座谈会，对长江经济带发展作了总结部署。同时，指出长江经济带发展中还存在着对长江经济带发展战略仍存在一些片面认识、生态环境形势依然严峻、生态环境协同保护体制亟待建立健全、流域发展不平衡不协调、有关方面主观能动性有待提高等突出问题。针对这些问题，总书记提出了应该把握好的五个关系，即正确把握整体推进和重点突破的关系，全面做好长江生态环境保护修复工作；正确把握生态环境保护和经济发展的关系，探索协同推进生态优先和绿色发展新路子；正确把握总体谋划和久久为功的关系，坚定不移将一张蓝图干到底；正确把握破除旧动能和培育新动能的关系，推动长江经济带建设现代化经济体系；正确把握自身发展和协同发展的关系，努力将长江经济带打造成为有机融合的高效经济体。这些重要节点无疑对长江经济带的高质量可持续发展提供了基本遵循。

3.3 已开展的重点工作

为了推动长江经济带发展，贯彻落实《长江经济带发展规划纲要》确定的任务，在推动长江经济带发展领导小组和水利部的统一部署下，长江委先后组织编制了《长江经济带水利支撑方案》、《长江经济带沿江取水口、排污口和应急水源布局规划》、《长江经济带岸线保护与开发利用总体规划》，并获得水利部批复实施；环境保护部还组织编制并批复了《长江经济带生态环境保护规划》，这些规划的实施为长江经济带生态环境保护作了有效的顶层设计。此外，长江委根据水利部的工作要点，组织编制完成了《长江经济带水环境承载能力现状评价》、《长江经济带重要江河湖泊水功能区限制排污总量方案》、《长江经济带水环境承载能力现状评价》、《长江经济带河段分区保护管理要求》、《长江经济带水资源保护带、生态隔离带建设方案》、《长江经济带水权交易试点方案》、《跨省界考核断面监测网络建设与考核实施方案》、《长江水环境救援基地建设方案》等7项工作方案。这些成果为加强长江流域水资源保护、生态保护与修复、入河污染物量控制和入河排污口监督管理提供了重要的技术支撑。

4 长江水资源保护的核心内容

长江流域水资源保护与管理的核心是流域管理机构及流域内各级地方人民政府按照现行法律法规规规定和授权，实行流域与区域管理相结合的管理体制，各自按照职责开展水资源保护与管理工作。具体内容涵盖水量、水质和水生态三个方面。这是实施最严格水资源管理和生态环境保护制度的基本要求。

4.1 水量保护

水量保护应包括总量保护和生态需水保护两个方面。在总量保护方面，就是要通过法律、技术、经济和工程的手段，有效保护与管控河流的水量，使之满足生态环境与经济社会发展的需要。目前，最严格水资源管理制度只规定了水资源的用量控制，即以县级行政区为单元，控制其年用水总量不超过一定限值，并力图把这个总量分配至河流(或河段)。但对跨流域或跨区域调水，却没有总量控制的要求，这是应该研究的重大问题。应该深入研究河流流域本身的生态环境需求与经济社会发展的需求，给河流一个明确的限制指标，即在满足河流本身维护生态环境和经济社会发展需求的前提下，还能有多少水量共利用或者调出。有专家指出，一个国家或地区水资源开发至少应扣除60%的水资源量用于维持生态环境[3]。如按照这个标准，我们许多河流的开发利用已经超过了极限，严重损害了水生态环境。应该引起高度重视。

对南方河流，其水生态系统状况较好，是我国的水生生物宝库。河流(河段)水资源开发利用率应控制在不超过30%为宜。在总量保护上，也应以此为标准，跨区域或跨流域的调水量不宜超过这个限值，给河流水生态系统留出较大的生存空间。

河流生态需水的保护与管理至关重要，必须是强制性的。对于早期建设的没有泄放生态流量设施的大坝，应按要求进行改建或通过调度，保证下游河道保持一定的流水环境；对于有泄放设施的工程，必须按照规程下泄生态流量，如果下游有鱼类产卵要求的，应通过生态调度，人造洪峰，给鱼类产卵创造水动力条件。水利工程下泄生态流量必须严格管控，通过视频和计量设施监测监控下泄流量，实现真正意义上的水资源管控制度。对于中小河流上的引水式小水电站或对下游造成影响的小水电站，应及早研究其合理的退出机制和小水电站退出的评估技术，逐渐恢复中小河流的自然状态。

4.2 水质保护

长江流域的水环境状况总体良好，但农村等区域的小微水体、黑臭水体、水网地区的港湖沟汊水质污染严重，影响到全局的水环境。其核心是没有抓住根本性的问题，即点污染源的治理和面污染源的控制。对于点污染源，经过几十年的治理已经取得了明显成效，特别是工业和城市废污水的排放管控严格，从法律上讲基本上都具有合法性，排放标准也很明确，但问题是日常监管仍然有不到位的现象，偷排现象时有发生，污染物的控制只注重是否总量达标，没有实现污染物浓度、种类和总量三控制。很多城镇污水处理厂由于管网不配套，污水收集长期达不到规模，大马拉小车，造成极大浪费。还有的地方不能因地制宜，本可以分散处理的，片面追求污水处理厂上规模，集中建设污水处理厂，导致设备长期闲置，运行资金不到位，大量的污水处理厂长期不能正常运行。应该重新审视我国污水处理厂的建设，特别是乡镇污水处理厂和农村污水处理方式。研究解决这些问题的办法，首先是运行维护资金，必须纳入地方各级财政预算，不能依靠市场来解决；其次，要因地制宜，采用灵活多样的污水处理设施，推广使用低成本、生态化的处理技术，不追求高大上，特别是农村生活污水应经过处理实现资源化，做有机肥施用，既可以解决排的问题，又可以减少化肥施用量，实现农业的绿色发展；第三是强化污水处理厂运行监控监管，对漏排偷排行为加大处罚力度，大幅度提高违法成本；四是出台相关政策，鼓励中水回用，既减少了废污水排放，又可以使污水资源化，既节约了成本，又节约了水资源，一举多得。

关于污染物总量控制，目前我们国家主要有两种统计口径，一是环境部门的污染物总量控制，通常是纳入国家节能减排方案中，每五年一个阶段，在2030年以前都是按年减少的，减排的指标为COD和氨氮。二是水利部门的统计数据，一般是在年度水资源公报中公开发布，该数据包括废污水产生量和入河量。前者的统计口径是工业、建筑业、第三产业和城镇居民生活等用水户排放的水量，经过供水、用水、耗水和排水平衡后的结果，是产生量；后者是排入河湖沟渠等水体的废污水量，称为入河量。环境和水利部门各自为政，公开的数据不能协调，似乎都没有权威性。这种现象不能再维持下去了。

此外，从长江流域的水环境现状来看，由于没有从根本上截断污染源，导致水环境的改善效果不明显，最典型的就是滇池、巢湖和太湖的治理。20多年前国家就将“三湖”治理列为国家重点流域水污染防治规划，投巨资治理水环境，至今仍然没有从根本上改善其富营养化状况。引江济太、引江济巢等工程客观讲都是权宜之计，不是治本之策。核心是截污治污，逐渐恢复湖泊水环境和良好的水生态系统。

4.3 水生态保护

水生态保护的实质是保护水生态系统适宜的环境，即包括水量、水质和水生态系统赖以存在的河流湖泊底床、岸带和自然形成的河弯、湖湾、急流、深潭、汊道以及与之相适应的水量(流)、水质和营养物质条件。但由于经济社会发展的需要，河流开发如火如荼，除了赤水河干流基本保留没有大坝阻隔的形态外，几乎所有的河流都实现梯级开发，修建了大量的水利水电工程，阻断了河流上下游物质交流；还有的河流为了航运被渠化。应该重新审视和评估这种措施对于河流天然形态及水生态系统的损坏效应。在河流开发利用中一定要注意保留河流河岸带和河床的自然化形态。在水生态保护与修复中，更应该注意河流、沟渠的趋自然化，为水生态系统营造适宜的环境。

虽然河流开发对水生态系统造成了很大影响，但在长江葛洲坝水利枢纽建设过程中，即开展了对保护中华鲟的研究，取得了显著成效，至少是延缓了珍稀鱼类灭绝的时间。随后在河流的水利水电开发中，一律要求建设鱼类增殖放流站或者鱼道，这是保护鱼类、改善鱼类资源的一些措施。但效果如何，是否科学，鲜有权威评估。鱼类增殖放流是一个科学问题，怎样放、何时放、在哪放、放什么鱼、放多大的鱼、鱼苗的组成怎样，都需要研究，增殖放流绝不是一种保护鱼类的姿态，更不是贴金的行为，要通过科学研究才能确定。应该深入研究由于河流开发造成的水生态系统价值评估理论，并把这种价值损失纳入工程预算中，集中使用，主要用于鱼类保护、损失补偿及管理，建设集中式的、集研究和保护于一体的增殖放流站等。不讲科学的放流，是典型的形式主义，既浪费了资源，又得不到期望的效果。事实上，由于我们的监管不到位，滥捕滥捞、电渔酷渔等造成的鱼类资源损害，以及毫无节制地水污染物排放对河流生态系统造成的损害，远比建坝对其造成的损害严重得多。必须及早给河流休养生息的时间，给长江和一些重要河流5～10年的禁渔期，使其逐渐恢复水生态系统，还河流以生机，还长江以美丽。

5 结 语

本文针对长江大保护的核心问题，水资源与水生态保护，从传统的视角，就水量、水质、水生态系统的保护与管理提出了一些观点，可能这些观点不合时宜，但至少可以有一些借鉴。长江大保护是一个超级巨系统，涉及经济社会的方方面面，“生态优先、绿色发展”是对我们传统发展观念的洗礼，必须充分认识科学发展和大保护的深刻内涵。期望理论界能够对长江大保护做一些理论探讨，用以指导长江流域经济建设、基础设施建设、资源开发、城市建设、内河航运、立体交通走廊构建、科技教育、产业结构、财政金融、农村农业发展、环境保护等的可持续发展。同时也为其他流域或区域的高质量发展提供理论支撑和经验借鉴。