破解编外教师的“编制”之困

单莹

编外教师，顾名思义，就是编制之外的教师。中华人民共和国成立以来，在中小学教师队伍中，始终存在这样一个特殊群体，他们从民办教师，到代课教师，再到临聘教师和特岗教师，一直以“编外”的身份，为教育事业的蓬勃发展做出自己的贡献，也始终以“补充”的标签，折射教师队伍建设的缺陷和教育公平的缺失。在某内陆省，2019年全省农村中小学临聘教师占比达到21.5%，省会部分城区中小学这一比例超过30%。可以预见，随着城镇化推进、“二孩”政策实施、各地大班额化解和新高考改革的持续推进，编外教师仍将长期存在。教师编制制度的改革与创新迫在眉睫。

教师编制制度对编外教师的影响

教师编制制度是我国教师人事管理的核心内容，直接关系到教师配置的数量、质量及结构。编外教师产生并长期存在，表明教师编制制度在设计、管理、执行、监督等方面存在诸多不适应社会实际需求的问题。

教师编制制度的设计存缺陷

一是发展性不足。教师编制政策对我国城镇化发展速度估计不足。从1999年到2019年，20年间，国内城镇化率从30.89%提升到60.6%。与之相应的学龄人口大规模流动，给城镇教育带来规模迅速扩张的巨大压力，也对师资配置提出更多需求。而“只减不增”的国家编制总要求使得城镇教师编制无法满足实际需求，编外教师的产生也就顺理成章。

二是衔接性不足。“全面二孩”政策的实施给以女性教师为主的中小学教师队伍带来较大影响，因生育导致的阶段性师资短缺几乎成为所有学校面临的难题。“到2020年底基本消除56人以上大班额”的目标，增加了各地大班额化解带来的教师应急性需求。“新高考”改革带来的走班制，不同于以往行政班的教学班模式，对灵活高效地进行师资调配提出更高要求。对于这些新形势、新问题，教师编制政策都没能給予有效的对接与回应。

三是完整性不足。长期以来，学前教育教师普遍存在缺编问题。近年来，为适应国家建成“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系的需要，幼儿园公办教师需求剧增，给教师编制分配带来新的挑战，势必影响到中小学校聘用编外教师的需求。除此之外，由于缺乏明确合理、可操作性强的不合格教师退出机制，教师编制存在“终身性”，弱化了编制使用效益，增加了教师“编外”身份的机会。

四是惯性影响大。2014年之前执行了30多年的教师编制政策过多地倾向城市和城镇，忽视了农村教育发展需求与变化趋势，助推了毕业生及教师就业选择的“向城性”，为农村编外教师的存在留下生长空间。虽然2014年之后调整了政策导向，但短时间内难以弥补之前的鸿沟、消化原先的影响。

教师编制制度的管理显僵化

一直以来，教师编制的管理与使用主体是分离的，编制部门负责教师编制的管理和审批，人社部门负责教师的招考聘用，教育部门负责教师编制的申报和使用。这样的科层组织结构带来目标的不一致，造成信息的不对称。一方面，在实际的核编工作中，编制部门从控制事业单位人员数量的角度出发，人社部门从入职条件的角度出发，教育部门则从满足教学需求的角度出发，三者难以协调统一。另一方面，由于核编周期的滞后、编制申报审批流程的复杂、招录与岗位需求脱节等，编制与实际需求之间始终有落差，从而为编外教师的存在提供了需求市场。

教师编制制度的执行有偏差

由于教师群体在事业单位人员中占据较大体量，从严从紧控制教师编制成为地方政府缓解财政压力的常用方式。也因此，各地在落实教师编制政策的过程中出现选择性执行的现象，进一步助推了编外教师的形成。例如：有的地方编制数量调整不及时，结构性缺编问题较为突出;有的地方受财力制约，虽然编制充足，却不得不闲置部分编制转而低薪招聘编外教师，等等。

教师编制制度的监督待完善

虽然从2001年到2014年的多个编制文件中都提到了加强编制管理的问题，但均没有明确监督管理的主体部门，在执行中缺乏可操作性。2018年颁布的《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》虽然明确了各级党委和政府的责任，将教师队伍建设作为“党政领导班子和有关领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要参考”，但监督考核目标、方案等仍需进一步细化，监管力度仍需加强，“占编”“压编”“有编不补”等现象仍屡禁不止、时有发生。

破解编外教师“编制”困境的路径思考

不管如何设置编制数量，教师队伍的基本数量需求都是客观存在，因此，要破解编外教师的“编制”之困，就必须持续深化教师编制改革。

创新制度设计，突破对教师编制的固有思维

打破原有的制度设计路径依赖，将“编制到人”模式转变为“编制到岗”，实行“岗位编制”制度。按照“老人老办法、新人新办法”的原则，实施岗位编制与原有固定编制贯通并行的“双轨制”教师编制管理体制，编随岗定、不随人走。岗位编制教师与原有固定编制教师实行同岗同待遇。这种强化岗位激励、“以岗定人、责利统一”的新型教师编制制度设计，能够真正实现人编分离，破解教师编制的身份禁锢。

优化编制标准，降低对编外教师的数量性需求

因地制宜，在现行的“生师比”+“班师比”的统一编制标准的基础上，结合“科师比”和“校师比”，向多层次、差异化适配编制标准转变，从根本上降低对编外教师的需求。

面向城乡小规模学校，建立保底性教师编制标准。此类学校学生和班级数量较少，但常规的教学任务和管理工作不会因此成比例减少。保底性编制标准对每个班级和每所学校的最少教师数做出明确规定，保证学校开齐开足课程和正常运转。

面向城乡常规普通学校，建立基础性教师编制标准。考虑到学段、班额、校额等不同导致的教师教学和学校管理工作量的差异，基础性教师编制标准结合学生数量和班级规模，对“生师比”+“班师比”的统一编制标准进行细化，建立分学段、分区间的教师编制标准，以更好地适应现实需要。