法治视阈下对“钓鱼执法”的理性反思

摘要：“钓鱼执法”是执法机关故意向当事人提供违法活动实施条件或创造特定环境，以引诱当事人实施违法行为的一种自身违法的行为。它的产生有多方面原因，并可分为“显露式”、“勾引式”、“陷害式”等三种形式，其具有多重危害性。规范“钓鱼执法”应当从完善行政执法领域的立法、打击“执法经济”、提高执法人员素质、强化对执法行为的监督等若干方面入手。

关键词：钓鱼执法;执法圈套;执法经济;阳光执法

一、引言

2009年10月14日，上海某机械工程公司的司机孙中界驾车行驶途中好心搭载拦车路人，却不曾想自己被“钓鱼执法”了，孙中界驾驶的车辆被上海市浦东新区城市管理行政执法局以涉嫌黑车营运为由暂扣，为证清白，血气方刚的他挥刀自残。此次事件曝光后引起了社会各界的广泛关注。上海市政府明确要求浦东新区政府迅速查明事实，最终查明交通执法大队采取了不正当的取证手段，陷害孙中界涉嫌黑车运营。浦东区政府责令有关部门中止调查程序，归还被调查车辆，同时向孙中界表示诚恳的道歉，孙中界由此产生的一切财产损失可以协商国家赔偿。“钓鱼执法”事件的曝光揭示了一个广泛存在的执法困惑，行政处罚的指标化与执法经济的利益诱惑导致了这一特殊的执法模式。文章对“钓鱼执法”的社会危害性及违法性进行综合分析，剖析其产生的原因，并对规制和防范“钓鱼执法”说明几点建议。

二、何为“钓鱼执法”

钓鱼执法，叫执法圈套，它和正当防卫等一样，可以在国家行政机关、司法机关进行违法犯罪事实的认定时作为免责情节来考虑。当事人原本没有违法意图，在执法人员的引诱之下，才从事了违法活动。国家当然不应该惩罚这种行为。这种行为如果运用不当将致人犯罪，诱发严重社会问题。“钓鱼执法”是政德摧毁道德的表现。行政执法中的“钓鱼执法”，与刑事侦查中的“诱惑侦查”，或者叫“诱惑取证”类似。但两者又不能一概而论。[1]英美法中对“诱惑侦查”的运用有严格的限制，行政执法中的“钓鱼执法”是刑事司法中的“诱惑侦查”手段在行政执法活动中的违法运用，是指行政主体及其工作人员特意设计一些能诱发行政违法的情境或者机会，以此來收集行政违法相关证据，并对行政违法相对人作出相应处罚的行为。在这一过程中行政执法人员违反了合理取证的原则，也违背了行政执法原则，很显然是违法的。并且在演变过程中没有如刑事诉讼法那样严格的明文规定，导致一系列矛盾愈演愈烈。

从具体表现形式上来看，“钓鱼执法”可分为以下三种：第一种是当事人本身有违法的意图，只是没有显露出来，执法人员诱使其转化为具体行为，可称为“显露式钓鱼执法”;第二种是当事人本来没有违法、犯罪意图，而执法人员故意引起当事人的违法、犯罪意图，使其转化为具体行为，可称为“勾引式钓鱼执法”;第三种是当事人没有任何的违法、犯罪意图，而执法人员故意采取计划陷害当事人，使其形成违法、犯罪事实，可称为“陷害式钓鱼执法”。不论哪一种形式都违背了行政执法的基本原则，是行政执法的违法表现，需要坚决治理和杜绝。

“钓鱼执法”问题的出现是西方政治原罪思想本质的现实体现，即权力的赋予必然会导致权力的滥用。针对“钓鱼执法”的产生的原因，做以下分析：

第一，权力滥用是根本。当今社会行政管理日益复杂，社会稳定离不开政府的行政管理。行政权力作为国家公权力是最具主动性和扩张性的权力，受监督和制约的难度较大。立法机关无法给所有必要的行政行为制定法律依据，因而行政机关获得了大量的自由裁量权，其中包括执法的方式与手段。这样就给滋生权力滥用提供了温床。而权力滥用与否又是个主观性较强的判断，上级部门和司法机关往往从治理效果的角度出发而不轻易加以认定，由此造成了权力滥用的现象无法根治。

第二，利益诱惑作驱动。“钓鱼执法”的利益分配强化了部门逐利行为，利益链的源头是地方政府、中端是执法部门、末端是执法人员。地方政府通过此类罚没式手段创收弥补财政收入不足，执法部门由此完成上级任务，而执法人员的个人奖金、福利、晋升也与之挂钩，这样就形成了地方政府、执法部门和执法人员之间的利益共同体。这直接激发了执法人员的牟利动机，在“行政便利”与“经济利益”的双重促使下，执法人员非理性地选择了“钓鱼执法”。

第三，“违法不究”是传播性因素。根据行政处罚法、国家赔偿法的规定，对违法处罚的直接责任人员，应依法给予行政处分，如果造成行政相对人的人身与财产损害的，在进行国家赔偿之后还要受到经济追偿，情况严重还应追究刑事责任。可是在“钓鱼执法”问题上，执法人员很少受到责任追究，其所属或上级部门往往隐瞒包庇，如在孙中界案中，区城管执法局就谎称没有发生违法取证行为，某地高院甚至以会议纪要的形式确认“钓鱼执法”的合法性，以至于一段时间内受害人控告无门。这就为“钓鱼执法”的扩散与传播提供了土壤，甚至使其成为各地互相借鉴的“执法经验”。

第四，执法人员素质不高是推动性因素。行政执法主要是基层政府部门的职能，而公务员综合素质与其所属的部门层级呈正相关，因此承担巨大执法任务的基层公务员的素质普遍不高，主要表现为对法律与政策的把握能力较差、办案时人情因素考虑较多、对公民权利的尊重不够等。另外为解决执法任务重和编制不足的矛盾，行政机关聘用了大量非在编的协管员协助执法。这部分人员的法治观念、服务意识、业务水平更加欠缺，他们又深处“钓鱼执法”的第一线，一旦出现行政纠纷，却又被排除在执法人员的行列之外，成为行政机关的替罪羊。[2]

三、“钓鱼执法”的危害性

“钓鱼执法”破坏了行政权力的公信力，动摇了人民的法治观念和信心，冲击了社会道德，加重了社会的信任危机。第一，行政机关执法的根本宗旨是保护公共利益与公民权利，为广大群众提供服务。在“钓鱼执法”事件中，行政机关执法不当，知法而犯法，这不仅不能达至依法行政的目标，而且严重侵害了社会的公平正义，侵犯了公民的人身权利和财产权利，给社会造成了严重的危害。第二，在“钓鱼执法”事件中，执法机关以获取经济利益为目的，完全不顾当事人的陈述和辩解，直接推定当事人违法，仅以一次“上钩”行为为依据进行处罚，而且没有说服教育的程序，处罚手段也只是单一的罚款。这样的执法方式完全置行政相对人的正当权益和人权于不顾。第三，“钓鱼执法”破坏社会和谐，引发社会的不安定，造成广大公民的危机感和不安全感。在“钓鱼执法”的过程中，执法机关使用诱骗手段，让完全没有“犯意”的相对人临时起意作出违法行为，这不仅不能惩治和预防违法行为，反而激发了人性中的弱点，让人们产生与公权力机关对立的情绪。甚至，执法人员纵容或授意职业“钩子”来诬陷守法公民，让那些怀恻隐之心的善良公民受到法律追究，更是颠倒了黑白，违背了行政伦理。当一个执法机关以利益为出发点进行执法活动，特别是引诱守法者“违法”甚至诬陷守法公民时，它就击溃了社会道德的底线，使社会信任产生危机，由此引起公民的巨大不安和强烈不满。[3]

四、对“钓鱼执法”的规范进路

（一）优化法律适用

行政机关在我国公权力机关中具有特殊地位，权力机关和司法机关难以对其进行全面监督，而行政机关的内部纠错机制也不完善，“钓鱼执法”的大面积出现就凸显了这方面的缺陷，所以加强法律对行政的控制尤为重要。

及时清理法律制度存在的概念模糊不清、相互不一致等问题。行政机关起草地方性法规、制定政府规章和规范性文件，要严格控制行政审批、行政处罚、行政征收等管理措施，已经设定且不合理的，要及时清理。合理授予行政主体裁量权，既要满足行政执法的需要，又不能使行政机关有多余的行政裁量范围。谨慎地实施行政裁量的基准控制，制定科学合理的行政裁量基准制度，根据违法性质、情节轻重等因素，将行政裁量权细化、量化，使法律能有效的控制行政裁量权的行使，正确地发挥行政裁量权的作用。

（二）构造有效监督机制

执法人员“钓鱼执法”，上级机关包庇纵容，缺乏监督亦缺乏完善的责任追究制度。要切实地推进依法行政，最重要的是强化对行政权力的监督，建立和加强我国的行政权力监督机制，切实使行政活动起到维护公共秩序、促进公共利益的目的。具体而言：一是重视人大的法律监督，政府须积极配合人大的执法检查工作，认真回答人大的专题询问，对行政执法过程中的发现的重要问题，要主动向同级人大常委会作汇报;二是强化监察机关和政府法制部门的法定监督职能，监察机关要建立电子监察、网络投诉平台，推进行政问责制度，并将监督的触角延伸至授权或委托的执法组织，同时要强化政府法制部门的行政执法综合监督职责，更多地以法制监督建议书的方式，指导督促行政法部门改进工作;三是强化行政复议工作，逐步推进相对集中行政复议权的试点工作，以增进社会公众对复议案件处理结果的认同;四是加强司法监督，行政机关要尊重司法机关的权威，认真应对行政诉讼并履行生效判决，对司法建议和检查建议要予以积极反馈;五是重视和加强舆论媒体监督的作用，构造畅通的高效反映渠道，形成社会整体全方位的有效监督。有效的监督可以抑制“钓鱼执法”萌芽的产生，然而一旦出现了行政执法机关的违法现象，就要启动严格的责任追究制度，有权必有责，权责是统一的，这是行政管理的一个基本规律，行政人員如果在履行职责的过程中出现违法行为更应承担行政、道义、政治或法律上的责任，做到罚当其责，提高其违法成本。

（三）增加执法财政收入

执法经济，是指以牺牲公权力的公益性价值为代价而片面追求经济效益的权力寻租。打击“执法经济”，必须斩断罚没款与部门经费之间的联系，罚款应按照国家法律的规定上交国库，而不能逐级返还或按比例分成。[12]各级政府要按照年度预算足额拨付办案经费，规范罚没款的收支管理;中央要按照法定程序适当地增加地方财政转移收入，以弥补行政执法部门经费的不足。要进一步徤全执法机构，落实人员编制，在财政上保障监管部门、执法人员的工资、奖金、福利，保证他们的工作经费，起码不用为生存发愁。同时注意增加执法人员培训的经费保障力度，为提高行政执法队伍的执法水平进行保障。要严格执行行政罚款收支两条线，构筑完善的财政分配体系。执法机关的所有经费，都由国家财政统一划拨，与执法机关的收费和罚毫无关系，从制度上消除执法机关和人员创收的借口，不允许行政机关通过罚款“创收”，从源头上杜绝利用行政执法增加收入。[13]

（四）提高执法人员素质

作为法律的执行人，执法者的素质直接影响法律的实施与运行效果，并最终关系到整个执法机关的权威，乃至法律的权威。因此，要不断提高国家机关工作人员的素质，包括专业能力与道德法律素养。执法人员应牢记自己的身份和职责，强化服务意识和正当程序观念，学习和熟练掌握相关的法律知识，牢记依法行政的准则。[14]作为行政机关，则要通过制度构建和培训机制培养具有良好思想意识和业务素质的执法队伍。尽管当前我国的执法人员整体素质已经有了很大提高，但是由于我国执法工作任务多且人员少，行政执法机关尤其是基层行政执法机关会雇佣一些编外的执法辅助人员，即“协管员”，有些在“钓鱼执法”中就充当了“钩子”的角色。这些编外执法辅助人员受限于知识欠缺和能力薄弱，素质及业务水平难以保障，执法过程中难免有违法不当行为。因此，应逐步对编外执法人员加以培训，提高其整体素质能力，在有条件的基础上逐渐取消非专业执法人员，实现执法工作的职业化。

五、结语

行政法基本原则指导行政机关依法行政。“钓鱼执法”暴露了我国行政执法的实际与依法行政要求的差距，说明了我国还处在依法治国、依法行政建设的初级阶段，行政法基本原则的指导思想与行政执法实际没有真正地契合。依法行政，推动依法治国，建设社会主义法治国家，我们任重而道远。但法治已是大势所趋，中国民主法治的发展趋势也是不可逆转的。通过政府自身修为、行政机关内部管理的进步以及社会各界的监督，像“钓鱼执法”这样的执法行为一定能够得到有效规制。文章所提出的观点有待行政执法实践的进一步验证，同时在执法实践中一定能探索出更为有效的方式来规制行政违法行为。坚持法律完善、制度完善、监督机制完善、观念完善，坚持走执法规范化的道路，“阳光执法”、“依法治国”的目标一定能达到。

参考文献：

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[14]吴娟.行政法视野下的政府公信力研究[D].山西大学，2011.

作者简介：

张亚楠（ 1995-），性别：女，民族：汉，职称：学生，籍贯：山东省青州市，研究生学历，法律专业。