罚款规约嬗变及其软治理路径——以甘孜州长须贡玛乡为例

旦周文加，旷中敏

（西北民族大学法学院，甘肃 兰州730030）

本文以长须贡玛乡村规民约设定罚款规约泛化运用展开讨论。首先，文本比较分析，对该乡新旧村规明约罚款规约的条数进行比较，尝试寻找罚款规约泛化运用的逻辑内涵。其次，对该乡罚款规约治村的实际效果评析，发现罚款规约对村民的心理强制意义、惩戒意义不明显以及蕴藏不可测因素带来的负面效应，从而揭示罚款规约实际治理乡村逻辑功能的局限性，并提出具体的矫正建议。

一、文本比较：罚款规约泛化运用

长须贡玛乡先后制定了2005 年版和2011 年版村规民约，笔者进行了比较发现：一是设定罚款规约的术语以“处以”“处罚”“勒令”等强制性词语表述。二是村委会有罚款幅度选择权，设定了200-5000 元不等的罚款金额。三是罚款规约的条数占其他责任形式的58.3%。四是超过村民委员会组织法第二条的权限。村委会对违反规约的村民使用罚款规约来达成惩戒目的。罚款规约在该乡也已成为主要的治村手段。村民对罚款规约的认识，认为这是“法律”，必须要遵守。

（一）罚款规约在2005 版初稿与定稿中有出入

一是拓宽了罚款规约设置的领域。2005 版新增了桑格玛呢的文物管理制度、社会治安综合治理规章、野生动物保护制度。据笔者了解，2005 版旧村规民约初稿并未制定上述领域的规约。经该村村民会议审议后，决定增加该领域罚款规约内容。其缘由是，在计划经济时期，长须贡玛乡生产资料匮乏、村民及村干部法律意识淡薄，也就没有对这些领域进行规制，主要还是依靠道德自律。随着国家经济整体高速发展、全面推进依法治国的法治建设，长须贡玛乡的牧区老百姓不仅生活水平得到提高，当地的村干部和村民也逐渐产生了法治观和权利观。村规民约的制定是宪法赋予村民自治权的表现形式，对违反规约的村民设定罚款规约，不仅使村集体利益损失得到了补偿，也是对违反规约的村民进行适当惩戒。但需要注意的是，村委会对罚款规约效用的偏好，其不可测因素带来的负面效应使罚款规约管理的范围不断扩大，不只限于《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二条的范围，并拓宽到刑事领域和行政管理领域。

二是2005 版和2011 版村规民约规定了“罚款多少元……上交有关部门处理、情节严重移交司法机关”的形式。这也同样反映出制定主体（村民会议）对罚款规约效用的肯定。即并非援引“上交有关部门处理、情节严重移交司法机关”，而是用罚款来使违反规约的村民为自己的行为承担相应责任。村委会积极的设定罚款规约，对长须贡玛乡经济、生活领域全面管理。同时，罚款规约类别的细化、设定罚款数额的尺度，便于执行操作。以“交钱免责”，达到惩戒目的。

（二）新旧村规民约有违宪法基本原则之嫌

新旧村规民约某些内容违背了宪法的基本原则，如2011 版村规民约规定“实行门前责任承包如有违反罚款500 元并进行15 天学习。情节严重且不执行者将其赶出阿日扎乡。”“虽然不会真的实行15天的学习或将村民赶出该乡，但最起码起到一个威慑作用”,村干部解释道。同时，新旧村规民约制定主体对罚款规约理解是共通的，即巧妙规定了既有罚款金额，又有“吓唬”村民作用，违背宪法原则的规约内容，有效引起精神警觉，也为履行义务留有余地。

二、原因捋清：价值与因素的考量

（一）罚款规约在乡村治理中特殊价值

从治理实践来看，村规明约是保护村集体经济利益、履行相应义务、承担损害赔偿责任的村民自治表现形式，是实现村民自治的重要制度。也只有村民遵守村规民约，实现好村民自治权，村民才能享受好基层自治的权益，促进乡村经济发展。罚款规约是村民违反村规民约，科以罚金，产生悔意、纠正行为的工具。长须贡玛乡罚款规约的使用，有效减少了村民违反规约禁止的行为，使其能够在规约范围内从事活动。

从藏族法文化史来看，吐蕃时期也有死刑制度，其特征是以赔付生命为代价消解纠纷，在吐蕃王朝时期一度受到热议。自公元7 世纪印度佛教传入吐蕃，影响和转变了赞普法制观念，从而衍生出“赔命价”“赔血价”制度。它以人道和文明的方式消解矛盾，蕴含了“杀人者赎”的法制理念[1]，有效维护统治稳定。

从长须贡玛存在的纠纷类型来看，多以财产型矛盾纠纷为主，罚款规约尺度反映了长须贡玛乡的客观现实。伴随经济高速发展，“金钱本位”观念的充斥，村民的财产纠纷日益增多。针对这类纠纷，长须贡玛乡村委会选择加大罚款规约的尺度，让村民认识到“贪小失大”，促使村民改正行为。相较于财产型纠纷移交司法机关或有关部门的处理，对村民自身产生的负面影响更小，也适当的维护了其人格尊严。“乡里问题，乡里解决”问题的思路，有利于乡村社会和谐稳定，这是罚款规约特殊效用所在。

（二）法律执行疏漏为罚款规约留有余地

其一,根据《村民委员会组织法》第二十七条,村委会没有罚款设定权限，实践中，通常以赔害赔偿为由，扩大罚款规约设定空间，超出合理赔偿的限度，

其二，《治安管理处罚法》《刑法》在偏远基层执行受到阻碍。“有关部门处理、情节严重移交司法机关”，考虑到农村“闲话”对村民和家庭的自尊心和生活影响很大，为了既遏制违法犯罪行为，又防止违反规约的行为，村委会设定罚款规约，对有可能违反犯罪的领域加大罚款的尺度，以期达到预防的目的。

其三，《村民委员会组织法》第二十条，由于乡、镇人民政府对村委会的工作指导转变成命令、指示和布置工作任务，村委会“村干部则善于抓住村民思维弱势，把他们的思维引向更为宏观和抽象的国家层面，使他们服从干部的选择与安排”，这无疑是罚款规约在长须贡玛乡普遍运用的原因之一。

(三)罚款规约设定额外因素考量

执行罚款规约目的的不正当性考量，为某些利益群体提供庇护伞。如地方政府财政短缺或完成任务目标考核，巧立罚款名目；村干部或特殊利益关系群体“灰色收入”的谋取。在全面推进依法治国的今天，尽管上述违法行为在一定程度上得到了有效遏制，但人并非天使，有时也为罚款规约恣意运用，不正当性目的提供了可能。

三、功能修复：避免村民错误认识

罚款规约在乡村治理实践虽有效用，但若成为治村的主要手段，高估了其功能实际，就走向另外一种极端，即罚款的恣意化。因而，我们承认罚款规约有效用，也要辨识罚款规约带来的负面效应。

乡村社会，除村规民约或村民自治章程外，习惯法文化有很高的信仰。耦合村规民约和习惯法，遵循法治原则，是新时代乡村治理的需要。罚款规约机械的治村方式，是难以适应乡村社会结构的复杂性的。当前，罚款规约治村的局限性如下：

（一）罚款规约的心理强制意义发挥不明显

罚款规约以村民作为心理强制的对象。实践中，长须贡玛乡每户村民家庭、财产、家族、人际关系等不尽相同，罚款规约的心理强制作用也不同，贫困村民的心理强制的作用高于对大户村民。“穷人心中法，富人手中金”反映了该村社会阶层对罚款规约认识上的差异。村民违反规约的行为有时触犯刑法，采取罚款来惩戒，给了犯罪行为人了罪的机会。如村民“非法放毒、捕猎、捕杀国家保护的野生动物”的行为，不采取“有关部门处理、移交司法机关”，依靠该村规民约第十四章野生动物保护管理制度的罚款规约，结果就是盗猎国家级野生动物的违法行为依然存在，破坏高原生态平衡。对违法行为没有辨识，对罚款规约存在“万能论”的认识错误，使得心理强制也就没意义。

（二）罚款规约的惩戒意义发挥不明显

罚款规约执行松散，惩戒意义得不到发挥。例如规约中的“严禁车辆在人行道、转经道行驶汽车”，这些行为在长须贡玛乡是很日常且常见的，在不会形成社会危害的前提下，以此对村民罚款的行为，会引发村民与村干部之间的矛盾；另外，“采挖沙石、草皮”涉及了某些利益群体。为隐瞒村民，对此的罚款流于形式，致使村民照常采挖牟利，村规民约也就成了村干部和特殊利益群体的庇护伞。预违反规约的行为人的恐惧，是对科以金钱惩戒结果的预判，心理有顾虑，但确信依靠特殊利益关系，有能力躲避惩戒、谋取利益，那么行为人对结果的恐惧就会被利益诱惑所抵消。因此，罚款规约维护村集体经济利益执行疲软时，惩戒就没有了意义。

（三）罚款规约的不可测因素后果

罚款规约的效用蕴藏着不可测的因素。有关村规民约是否有罚款权？尚存在理论争议。笔者认为适当的“罚款”是合理的。侵害村集体经济利益“罚款”是必要的，村民也认为是公正的，但仍然需要谨慎运用。具体来讲，长须贡马乡罚款规约得制定超出了《村民委员会组织法》规定的权力边界。恣意的设定罚款条款，侵害了村民财产权益，村民享有的自治权受到限制，使村集体经济利益得不能合理分配，从而无法调动村民的积极性，阻碍乡村经济发展，也不利于乡村和谐。如“践踏草场”的行为设定高额罚款，村委会“心情裁量执法”，若科以较高罚款，可能造成村民生活困难，滋生怨念。虽违规行为得到了惩戒，但从长远来看，埋下了不稳定的种子，不利于“乡村振兴战略”的实施。

总之，从心理强制意义、惩戒意义和不可测的视角，认为罚款规约功能是有局限性，因而，不能成为治村的主要手段，要防止人们对其产生错误认知。

四、规约矫正：兼容多元有效治理

（一）罚款规约内容整合，使其合理有效化

罚款规约设定合理的价值功能，是反映制定主体综合业务能力的考验。据《中国社会科学报》2018年12 月28 日报道，江苏省常熟市梅李镇村，创新设立了村级集体资金银行联动监管模式，让村集体资金流水情况实时得到了监控。这一模式值得借鉴，如果把长须贡玛乡损害村集体经济利益的罚款规约变成村民与村委会联合监管村集体经济利益的规约，能有效遏制侵害村集体经济利益的行为，创造官民互动式的乡村政治生态环境，这对罚款规约内容整合，使其合理有效化具有重要意义。

（二）罚款规约补充内容，坚持治理多元化

村规民约是村民自治的表现形式，应有弘扬时代法治精神，体现地域文化内容，二者如何平衡调适是需要解决的问题。首先，制定村规民约的前提是弘扬法治精神。再次，内容上考量民间法文化。最后，规约的惩戒多采用柔性指导。前述可知，罚款规约的功能实际存在局限性，需要作出纠正。因此，村规民约既要有法律责任的清楚划分，又要有民间法文化的特色内容，形成村民认同、文化共同、价值共通，从而发挥村规民约在民族地区的时代治理价值。

1.柔性指导规约的运用。除去规定“罚款多少元”和较少规定“上交关部门处理、情节严重移交司法机关”的规定外，规约的风格可以采用柔性指导，创新乡村治理模式。

（1）警示型指导规约。警示指导型规约是村委会对村民违反规约行为作出的警示提醒，并采取的柔性规制，如批评教育，目的是规范村民内心，从而遏制违反规约的行为。柔性指导是行政指导理论的表现形式，我国行政指导理论，尚处在理论探索阶段，行政程序法还没有制定，这就使警示型指导规约缺乏借鉴的依据。实践中，村委会的警示型指导常转变为威胁指示。批评教育，预防再犯效果不明显，反而引起村民怨恨。经询问了解到，在制定2011 版新村规民约初稿是有警示型指导规约的，后经村委会讨论，认为没有实际效果就删除了，改为罚款规约。这反映出警示型指导规约在治理能力上受到的疑虑。因此，警示指导规约是柔性治村的体现，需要在村规民约中规定警示指导规约。具体实践上，对违反规约较轻的行为可以裁量适用批评（认识到违反规约行为造成的影响）教育（平等互动交谈，讲解国家法律法规政策，引起思想上警惕）的方式予以柔性规制，实现警示型指导规约规范村民内心的拘束力的目的。

（2）抑制型指导规约。抑制型指导规约是村民实施违反规约行为，使用声誉约束，达到防治目的。一个人的声誉是非常重要的资源，对长须贡玛乡村民而言，是一种较为严厉的惩戒方式，如广播喇叭播报。该村村委会认为，声誉抑制行为过于严苛，几乎不会使用。这实际上是一种对声誉约束行为的偏见。具体实践上，抑制型指导规约适用侵害村集体经济利益的行为，是对村民违反规约的行为进行喇叭播报，定期纠正行为，村委会则通过颁证嘉奖等鼓励方式，为村民恢复声誉留有余地，同时，对预违反规约人达到防治目的。

2.自治、法治、德治在村规民约中的运用。以藏族法文化为代表的习惯法，自治、法治、德治一直是维系部落稳定必不可少的组成部分，起初并没有优先性。在吐蕃部落联盟时期的赔钱制度，既可以属民私下解决纠纷，也可以依照习惯法赔偿，还可以找部落头人裁判。今天，自治、德治、法治相结合的乡村治理治理体系成为基层治理的主要形式。从法社会学研究来看，自治和德治的空间是十分有限的,需要明确三者在乡村治理中如何运用是十分必要的，防止罚款规约恣意、泛化，侵占自治、德治和法治的空间，对矫正村规民约有现实意义。

（1）村规民约与法治相适应。法治是人类文明象征，村民自治必须在法律的框架下活动，村规民约也不例外。宪法赋予村民自治权，村规民约又是村民自治权的表现形式，因此，自治权不代表可以违背法律基本原则和精神，其规约内容要以法律为准绳。同时，清晰划分自治的范围和违法行为，有助于教育违反规约的村民，打击违法犯罪的行为。从前述可知，长须贡玛乡村规民约也模糊规定了“上交有关部门处理、情节严重移交司法机关”的规约，实际并未执行。所以，长须贡玛乡村委会治村要有以人为本的理念和依法办事的能力，村民规约才能彰显法治精神。

（2）村规民约与自治相适应。《村民委员会组织法》第一条规定村民享有自治权，有处理自己事情的权利。实践中，违反村规民约的行为，既损害村集体利益，又侵犯村民自治权，即一个行为侵害两个权益。我们认为，现代乡村治理，村民不再是纯粹的、被动的乡村治理对象，村民应是乡村治理的主体，我们需要从官民命令——遵守式管理到官民和谐——互动式治理的转化，才有利于维护村集体经济利益和村民自治权。

（3）村规民约与德治相适应。罚款规约设定罚款尺度，对违反规约的行为“买单”。据前述，罚款规约没得到村民普遍的遵守。究其原因，“村民的思维”“民间法文化”和“共通价值观”与罚款规约格格不入，埋下了不稳定的种子，有悖于宪法赋予村民自治权的意蕴。鉴于此，我们建议长须贡玛乡若再次修订村规民约，援引藏族习惯法文化，唤醒民族记忆，制定出具有“村民认同、文化共同、价值共通”的特色纠纷解决规约。如“吃咒”文化，藏语称作“那基”（康巴藏语音译），是纠纷双方在寺院、神山或活佛面先前，宗教仪式礼毕后，在佛、法、僧三宝前起誓的文化。该文化能有效缓解双方紧张对立关系，通过超自然力量治理人心，有利于村民和谐。这种习惯法文化在维护乡村社会治安中具有参考借鉴意义，只要我们拓宽乡村治理思路，吸收和借鉴本土法文化资源，或许也就可以避免对罚款规约的错误认识。●