社区照料与发展社区养老之思考

河北大学政法学院 王光兴

2000 年左右我国步入老龄社会。当前我国人口老龄化程度持续加深，高龄和失能老年人数量增加，怎样积极应对人口老龄化，实现健康养老对于中国社会是一个重大课题。笔者认为发展社区养老服务具有重要意义。发展社区养老有利于形成敬老养老的社会风气，可促使家庭重塑与增强敬老养老的氛围；发展社区养老服务，其示范效应还可促进更多社会力量参与养老服务。

1 我国的养老形势

在我国的学术研究和人口统计方面，老年人的标准是指一个人的年龄为60 周岁或60 周岁以上。关于老龄化，有社会老龄化（人口老龄化）与老龄社会这两种表达方式；前者从动态层面说明一种发展趋势，而老龄社会则倾向于静态层面的特征。人口老龄化指一个国家或地区，老年人口在社会总人口的比例逐渐增大的过程。国际上普遍认为一个国家或地区60 岁及以上人口占总人口的10%以上，即进入老龄社会，我国亦采用此标准。

据2000 年中国人口普查资料显示，60 岁及以上人口约占全国总人口的10.45%，超过总人口的10%，中国社会正式迈入人口老龄化，而且老龄化的速度不断加快。2010 年第六次全国人口普查主要数据公报显示，全国60 岁及以上人口有1.7 亿多人，占总人口13.26%。2010 年我国人口老年抚养比为19.02%。老年抚养比指60 岁及以上的老年人口与15～59 岁劳动年龄人口的百分比，也就是说在2010 年每100 个劳动年龄人口需要抚养19个老年人。据国家统计局统计公报显示，2018 年末全国老年人口有24949 万，占总人口的比例达到17.9%，可见我国面临巨大的养老压力。

2 社区照料与社区养老

2.1 社区的概念

德国社会学家滕尼斯（Tonnies）在其著作《共同体与社会》中认为社区是一种生活共同体，社区由血缘、地缘等自然因素形成，这区别于职业分工形成的法理型社会。美国芝加哥学派的罗伯特·帕克（Robert Park）认为城市是植根在它的居民的风俗习惯之中。这使城市社区既有其物质的组织形式，又有其道德的组织形式，这两种形式以其特有的方式互相作用，互相调节[1]。我国社会学家郑杭生认为社区是进行一定的社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域[2]。笔者在本文中采用郑杭生的说法。社区有以下几方面的特征：社区要占有一定的地域，如村落、城镇；社区的存在离不开一定的人群；社区中的人们由于某些共同的需要而结合起来进行各种活动[3]。同时，笔者认为社区不仅是生活中实在层面的联结、物质方面的联系，更重要的是情感的联系和共同的价值取向。

2.2 社区养老的内涵

2.2.1 社区照料

社区养老服务由社区照料发展而来，社区照料也称社区照顾。作为一种养老理念和方式，社区照料最早是英国于20 世纪60 年代左右提出，即Community Care。当时的英国针对养老机构费用高昂、机构管理存在问题，主张通过社区照料来使老年人安度晚年。随着时代发展，现在社区养老服务已不再只等同于社区照料，而是以社区照料为基础，包含多种养老服务内容。社区照料是社区养老服务的核心与基础，社区照料主要有在生活中为老年人做具体事情的生活照料，还有情感关怀。生活照料具体有为老年人做饭、烧水、洗衣服、洗脚等；情感关怀有与老人聊天、拉家常，多与老人互动交流使老人精神愉悦等。

2.2.2 社区养老

社区养老服务是在政府的主导和政策支持下，依托社区为满足老年人不同层次的需求，由政府、社区组织、家庭、志愿者提供的适合我国国情的养老服务方式。社区养老服务的内容包括生活照料、医疗保健、心理疏导、社区参与、文化休闲等方面。从养老服务场所来看，社区养老服务主要有两大类型，一类是老人居住在自己的家里，社区服务人员上门提供服务，这种方式也被称为社区居家养老，社区居家养老应成为社区养老服务发展的重点；另一类是老人生活在社区开办的老年服务中心，老年服务中心提供老年健康护理、老年日托等各种服务。

社区养老服务既属于公共服务事业的范畴，也是一项重要的社区服务。社区养老服务具有以下社区公共服务的基本特征，即社区服务的对象是全体社区居民，满足共同的生活需求，其服务由政府、社区组织来提供；社区的服务设施是对居民无偿提供的；社区服务的形式多种多样，既要有物质层面的供给也应包括精神层面的服务；社区的护理服务应该是免费的或费用很低，能使普通老年人承担的起。

3 发展社区养老的必要性

按养老服务的主要提供者划分，当今有三种常见的养老方式：（1）老年人居住在家庭，由家庭成员照料，即传统的居家养老方式；（2）前文阐述的社区养老方式；（3）老年人住在养老机构，由机构内的专业人士、工作人员提供服务，即机构养老方式。总的来看，三种养老方式各有优点与局限，在当前社会环境下，发展社区养老更为紧迫、更显必要。

3.1居家养老的困境与机构养老的不足

现代社会的工业化、家庭结构变迁等因素的影响使居家养老很难达到过去的理想程度。儿女忙于工作，老人常需要面对各种生活琐事、看病难、缺少照料等现实难题。这些使居家养老面临一定的困境。

机构养老存在许多不足。首先在可行性方面，养老机构需要巨大的资金支持来维持照顾的专业水准，若政府包揽，则会背上财政负担，久之还可能出现形式主义作风，难以提供高质量服务。若政府对养老不闻不问，全由私人养老机构运营，则养老服务市场必然问题频出。实际上在养老领域，政府必然参与，只是需要采取恰当的方法。笔者认为，第一，对于机构养老，政府应实行政策调控，在政策上支持民办养老机构发展，制定养老服务市场准入机制，细化服务质量标准，加强监督管理。第二，养老机构照顾缺少个性化服务，往往根据工作程序公事公办，这种态度会让老年人感到冷漠，缺少人情味。笔者曾走访过一个小城镇的养老院，感到该养老机构冷清，老年人居住于此十分不自在，感受不到真诚的关心。可见在一些中低档次的养老院，老年人过得并不比过去幸福，老人离开他们熟悉的环境，更使他们产生孤独感。第三，特别好的养老机构，入住费用和照顾收费较高，老年人很难承担起；部分中较低档的养老机构照顾质量难有保证。

3.2 社区养老的优势

社会学家齐美尔（Simmel）认为城市社区的环境因素与社区老年居民的心理经验有互动的关系，老人对社区存在依赖感。因此，让老年人在自己长期生活的社区中养老，熟悉的环境能使他们保持原来的生活习惯，亲朋好友、熟人也能让老年人精神愉悦，这是社区养老最大的优点。社区养老中的社区居家养老是社区养老与居家养老的有机结合，吸收二者长处。马斯洛需求层次理论认为，人的需求由低到高分为五个层次，分别是生存需要、安全需求、归属感、得到尊重、自我实现。发展社区养老服务可满足老年人多层次的需求。社区照料注重人文关怀，更便于让普通居民参与社区照顾，让志愿者和社会工作者参与进来，这有助于社区形成敬老的氛围。社区养老在实践中服务方式可以灵活多样，如为老人送餐、医养结合、提供老年日托、午托服务等。更重要的是它通过促进老年人追求“正常化”的生活状态，在与熟人交往的人际环境中满足老年人的生活需求。社区养老较之当前一些服务质量不高的养老机构更注重对老年人情感上的关心，使老年人过上正常化的生活，提高老年人生活质量。

居家养老方式是以最基础的行动单元——家庭为养老的提供者；机构养老是在社会大环境下，以广阔的服务市场作为养老服务的载体；社区则介于微观与宏观，是家庭与社会之间的中层组织，是连接二者的桥梁。笔者认为，发展社区养老就像抓住了一个“哑铃”中间的关键部分，将社区养老作为重点突破的方向，对养老事业整体发展具有推动作用。

4 对发展社区养老的思考

4.1 社区养老遇到的问题

4.1.1 资金投入仍显不足

发展社区养老服务必须有充足的经费为保障，但是当前社区的服务资金仍显不足。一些社区开展养老服务的经费主要来自基层政府的补助。没有充足的资金，一切发展都是空谈。使用养老经费的权责应该落实到做实事的具体执行者。哪个部门可以使用经费、怎么使用，其权限和责任是什么，都要有具体的制度来规定，并且进行监督。

4.1.2 缺少社区养老服务专业人才

社区养老服务的专业技术人才仍然缺乏。一些社区养老服务工作者专业技能不高，养老服务者多为下岗再就业人员，他们虽然接受过一些技能培训，但专业化程度不高。我国目前还需要培养大量的老年社会工作人才进入社区。

4.1.3 基础设施不完善

社区中为老年人服务的基础设施不完善。一些老旧小区，由于条件有限，老年活动室狭小、简陋。有的小区老年服务设施不齐全、疏于维修。这都会影响社区养老服务活动的开展。

4.1.4 地区差异较大

东部经济发达地区的社区养老服务的发展比较快；中西部地区的社区养老服务供给1MPa 不足。在经济欠发达的地区，地方政府急于在经济建设上出成绩，忽视了社会养老需求。在农村，各类养老服务项目的知晓率明显低于需求率，需求没有得到有效满足的情况非常普遍[4]。

4.2 发展社区养老的对策

4.2.1 增加养老资金的投入

借鉴国外经验，结合我国实际情况，笔者认为在初始阶段，养老服务资金的筹措应以政府财政拨款为主，民间资金为辅。财政拨款要专款专用，并接受监督。政府可以提供相应政策支持民间资金参与社区养老。倘若地方政府资金不足，可采用一定的税收优惠政策促进民间资本参与，但一定要符合法律规范。

4.2.2 加快培养社区养老服务人才

继续支持社会工作专业的发展，尤其是培养老年社会工作专业人才。完善社区医生培养制度，推行社区养老服务人才资格认证制度。推行资格认证制度，可以使一批掌握专业知识和技能的社区工作者进入社区为老人提供专业服务[5]。

4.2.3 完善基础设施

因地制宜地完善基础设施建设，拓宽老年活动场所。充分利用好已有的服务资源，如卫生所、图书室，来完善老年护理站、老年文化活动室等设施。

4.2.4 科学、合理决策

决策者应科学评估，合理决策，做好长期规划，多投资公众需求高的养老服务项目。社区养老服务的供给应尽量缩小地区差异、城乡差异，在目前状况下，政策要适当对中、西部地区与乡村倾斜。