西藏偏远地区的脱贫道路与发展困境——以阿里地区一个贫困村为例

陆汉文 朱晓玲

2015年底,中共中央、国务院作出打赢脱贫攻坚战的决定,确定到2020年消除绝对贫困的目标任务。此后,中央和各级地方政府采取超常规举措,推进精准识别、精准扶持和精准退出,贫困地区交通、水利、能源和通信等基础设施加快建设,贫困人口收入状况和教育、医疗、住房等条件稳步改善。2015—2019年,全国农村贫困人口由5 575万人减少到551万人,贫困发生率由5.7%降至0.6%①国家统计局:中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报,2020年2月28日。;全国建档立卡贫困户人均纯收入由3 416元增加到9 808元,年均增幅30.2%②习近平:在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话,《人民日报》2020年3月7日第2版。。尽管2020年受到突如其来的新冠肺炎疫情冲击,但在强大制度优势的支撑下,2020年11月23日,中国历史性消除绝对贫困,全国832个贫困县全部脱贫摘帽。在这种背景下,他们脱贫的具体道路以及脱贫之后的发展形势与趋势值得深入思考。

摆脱绝对贫困和迈上发展阶梯是两种有联系也有差异的状态。摆脱绝对贫困是指能够获得满足基本生存需要的物质条件和公共服务,如实现“两不愁、三保障”[3]。按照美国学者萨克斯的观点,迈上发展阶梯是指形成一定发展能力,进而能够在经济社会发展规律的作用下,依靠自身能力逐步改善生活条件,走上与其他社会群体共同发展的道路,如实现稳定脱贫乃至逐步缩小与中等收入群体的差距[2]48-66。贫困是多种因素共同造成的,本来就具有复杂性。中国地域辽阔,各地地理条件、资源环境、历史文化等方面的差异性更突显了不同区域贫困问题及脱贫道路的复杂性。在脱贫攻坚进程中,有很多贫困地区在摆脱绝对贫困的同时,也踏上了发展阶梯,找到振兴发展的道路。但也有少数地区,他们顺利实现了脱贫目标,却在未来发展上面临一些深层次的挑战。西藏偏远地区就属于这种情况,本文将以西藏阿里地区一个建档立卡贫困村为例进行论述。文章在阐述案例村基本情况的基础上,对该村脱贫脱贫道路和未来发展的多重困境进行分析,试图阐明案例村及其所代表的地区何以能够顺利摆脱绝对贫困却无法踏上发展阶梯。

一、案例村基本情况

案例村是一个以藏族为主的半农半牧边境村庄,位于阿里地区西南部,距地区行署所在地狮泉河镇180公里(6小时车程),距所在县党委政府驻地78公里(2.5小时车程),是所在乡党委政府驻地(全乡共2个行政村)。该村属于建档立卡贫困村,建档立卡时全村共5个村民小组176户632人,其中建档立卡贫困户26户77人,贫困发生率为12.2%。全村有草场921 684亩,人均草场面积1 458亩,以牧牦牛和藏绵羊为主。有林地368 504亩,人均林地面积583亩,植被以灌木林为主。有耕地1 308亩,人均耕地面积2亩,主要种植青稞①本文所用数据等实证材料主要来自实地调查所得,亦参考了当地官网的有关资料,以下不再逐一说明。。

案例村所在县国土面积2.5万平方公里,平均海拔4 000多米。县城距行署所在地200多公里,4小时车程;距拉萨市1 700多公里,通常为3天车程。阿里地区辖域面积34.5万平方公里,平均海拔4 500米以上。距拉萨市1 500公里,通常为3天车程。2019年底,阿里地区总人口12.4万人;2019年地区生产总值62.4亿元,财政一般公共预算收入4.3亿元,社会消费品零售总额14.2亿元;城镇居民人均可支配收入39 879元,农村居民人均可支配收入12 281元。

阿里地区地处西藏自治区西部、青藏高原北部(羌塘高原),属高原温带、寒带季风干旱气候区。气压低,空气稀薄,含氧量少。年平均气温1℃,无霜期100余天,冬季极度寒冷且漫长;日照时间长,辐射强;年均降水量140毫米,降水稀少且分布不均。自然灾害主要有大风、干旱、雪灾、冰雹、山洪、低温等。

从减贫与发展的视角看,案例村及所在地区最突出的特征是地广人稀、生态脆弱、远离区域经济中心(最近的区域经济中心为拉萨市)。

二、外力支持的脱贫道路

2015年全面打响脱贫攻坚战以来,案例村贯彻落实中央和地方各级党委政府决策部署,大力推进精准扶贫、精准脱贫,取得突出成效。

(一)基本生产生活条件

一是基础设施建设。截至2019年底,案例村5个村民小组到村委、乡政府的主要道路均通柏油路;有3个村民小组已经通生产用电,其余两个村民小组为家用太阳能光伏电;已完成集中供水点等农村饮水工程建设,所有农牧民均实现饮水安全有保障。二是卫生室和文化设施建设。脱贫攻坚以来,案例村对原来的村卫生室进行了修缮,新建了包括新图书室和文化室的村级标准化活动场所,增加了卫生室的药品种类以及图书室书籍数量。三是2017年起开始实施易地扶贫搬迁和边境小康村建设,2019年底已全部完成易地扶贫搬迁,所有农牧民均入住安全住房。

(二)收入

案例村农牧民收入可分为财政性收入和市场化收入两大类。财政性收入主要包括生态补贴、边民补助和公益岗位工资等,其来源是财政预算资金。一是草原生态保护补助和林地补贴等生态补贴。根据西藏自治区草原生态保护补助政策,案例村自然草场(草畜平衡补助)、禁牧区草场(禁牧补助)和人工草场三类草场分别享受每亩1.5元、6元和10元的补助(每人每年5 500元封顶)。即使以1.5元标准计算,全村人均每年也可得约2 200元草原补助。据有关统计,整个西藏农牧民人均草原补助均达到近3 000元①龙新:草原补奖成西藏牧民重要收入来源,农民日报,2018-08-11(4)。。按照林地补助政策,案例村每亩林地可享受4.8元补助,全村人均每年可得约2 800元补助。二是边民补助。根据《西藏自治区关于进一步加强边境地区发展稳定工作的意见》,全区21个边境县、93个边境乡镇中16周岁以上(含16周岁)边民(不含在校学生)可以获得补助,补助标准按边境一线、二线乡镇予以区分②郝桂娟:精准施策促进边境地区长期稳定发展,http://www.rmzxb.com.cn/c/2016-01-29/684564.shtml。。2012年,边境一线、二线乡镇每人每年补助标准分别为1 000元和800元。2017年,补助标准提高到每人每年2 700元和2 500元。据此,案例村16周岁以上(含16周岁)的农牧民(不含在校学生)每人每年可获得2 700元边民补助。三是公益岗位就业收入。案例村农牧民中年龄在18～60岁(特殊情况下可适当调宽至16～75岁)期间的劳动力(不含在校学生),可按照如下顺序获得一个公益岗位:具备劳动能力和劳动意愿的建档立卡贫困人口;具备劳动能力和劳动意愿、未纳入建档立卡范围的农村低保人口;具备劳动能力和劳动意愿、家庭人均收入在当年贫困线至次年贫困线(次年贫困线按上年贫困线16%的增幅测算)之间的低收入农村人口。公益岗位主要有护林员、野生动物保护员、湿地监测员、草场监测员、水生态保护员、沙化地监测员等,每个岗位每年可获得工资3 500元。对于已实现脱贫的人员,自脱贫之日起可再享受3年过渡期公益岗位,过渡期结束后再退出公益岗位。概括而言,案例村包含建档立卡户在内的所有农牧民家庭的生态补贴可达到年人均5 000元以上,加上其他补贴和公益岗位工资,年人均财政性收入达到8 000元以上。

市场化收入主要包括农牧业生产经营收入、市场务工收入和入股分红收入等,收入水平受市场变化而存在波动。一是农牧业生产经营收入。案例村一个普通的有劳动力的四口之家,大约有牦牛10头、成年羊20～30只。按一年平均出栏8～9只羊计算(牦牛较少出售因而不纳入估算范围),若均价800元/只,每户一年在牧业方面可获得7 000元左右收入。种植业也是农牧民家庭收入的一项来源,但所占份额较低,可忽略不计。二是市场务工收入。脱贫攻坚期,因道路、住房等项目建设具有较多用工需求,案例村劳动力可在附近工地打工,工资标准为大工每天400元、小工每天200元,一个劳动力一年实际可得到1万元左右打工收入。三是入股分红收入。案例村2017年成立养殖合作社和砂石合作社,贫困户每年可获得一定比例的分红收入,效益较好的年份户均可达5 000元以上。概括而言,在脱贫攻坚期,案例村一个拥有正常劳动力的建档立卡户一年的人均市场化收入可以达到5 000元的水平。

(三)教育和医疗保障

教育和医疗保障由政府提供,案例村同所在县其他村的相关政策是一样的,与阿里地区其他村庄也差不多。有些政策在整个西藏自治区都是统一的。

教育方面,西藏自治区实行学前至高中15年学费、住宿费和生活费“三包”政策,案例村农牧民家庭适龄学生可享受15年免费教育,建档立卡户脱贫攻坚阶段均无义务教育阶段辍学学生。所在县建档立卡贫困家庭子女,接受高等教育可获得覆盖学费、住宿费、书本费、生活费的补贴。首先由自治区给予每生每年7 000元补助,余下的差额部分由地区承担30%、县级承担70%。书本费无法确定实际收费标准的,每生每年按400元标准进行补助。生活费每生每月按500元标准补助,一年按10个月计算,共计5 000元。交通费按汽车、火车特快硬座以下的票据金额获得全额补助。所在县对非建档立卡贫困家庭在校大学生也给予教育资助:具有该县户籍、通过高考录取、在区内外全日制普通本专科(含高职)高等学校(含民办院校)就读的农牧民、城镇低保家庭子女在校本专科生(不包含研究生),可享受定额资助。在区外的本科生第一至四学年分别可享受5 000元、4 000元、3 000元、2 000元补助。在区内的本科生第一至四学年分别可享受4 000元、3 000元、2 000元、1 000元补助。在区外的专科生第一至三学年分别可享受4 000年、3 000元、2 000元补助,在区内的专科生第一至三学年分别可享受3 000元、2 000元、1 000元补助。

医疗方面,案例村农牧民全部参加新型农村合作医疗和大病医疗保险。在县内乡镇卫生院住院治疗的,可从新型农村合作医疗大病统筹基金中报销90%的住院治疗费;在县卫生服务中心(县中心医院)住院治疗的,可从新型农村合作医疗大病统筹基金中报销85%的住院治疗费;在本县以外的医疗机构住院治疗的,可从新型农村合作医疗大病统筹基金中报销70%的住院治疗费。所在县建档立卡贫困户外出住院治疗可享受住宿及交通补助,建档立卡贫困户患者外出住院治疗所产生的交通费和住宿费,可按照2人(一名患者和一名陪同人员)标准享受支出额60%的补助。若为急、重症病人,必须乘坐飞机外出转院治疗的建档立卡贫困户,提供医院的诊断证明、转出院的相关证明后可享受机票票价60%的补助(返回时可享受火车票硬卧票价60%的补助)。

三、内生发展的多重困境

无论从收入水平、饮水安全,还是从义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”来看,案例村均顺利实现脱贫攻坚目标。但值得思考的是,这并不意味着案例村未来发展的道路平坦通畅。恰恰相反,从内生发展、长期发展及与全国其他地区共同发展的角度来看,案例村的未来面临着多重困境。

(一)交通困境

从道路设施来看,案例村通柏油路,达到了通达通畅的标准。但这并不意味着解决了出行难、运输难的问题。一是道路较远且曲折,实际通行时间较长。案例村到县城约需2.5小时车程,到阿里地区行署驻地约需6小时车程,到自治区首府拉萨市约需3天车程。二是交通运输服务的可及性差。因为地广人稀,客流量极小,至县城的客运服务很难正常运营。县城至地区行署驻地和自治区首府的客运服务也具有班次稀少的突出特征。同样道理,因为货运需求量少,缺乏规模效益,生产资料和生活用品运进来、农特产品运出去均存在运输时间长、运输成本高的问题。

(二)医疗困境

案例村的医疗困境,实际上也是所在县乃至整个阿里地区的医疗困境。虽然所在县在医疗保障、救助政策和补贴政策上力度较大,缓解了农牧民看病贵的问题;但由于医护人员少、科室和医疗设施不齐全、以及交通不便等原因,当地农牧民看病难、看病不方便的问题依然突出。

案例村所在县建有县、乡、村三级医疗体系。在村级,由于收入较低(一个月大约1 200元),村医思想很不稳定、难以安心开展工作,专业技能和诊疗水平也较差。在乡级,乡卫生院医护人员最多不超过6人,通常为1个西医、1个藏医和1到3个护士。在县级,县卫生服务中心(县中心医院)是全县最好的医院,但全院只有10多位医生和20多位护理人员。很少有外面的医科毕业生愿意到该县就职,全院52个编制长期没有用满。一些重要岗位主要依靠对口帮扶和对口援藏的医生承担。

在医疗条件最好的县卫生服务中心,也只设有五个科室(内科、外科、妇科、儿科和五官科)。医院除B超、X光机外,基本没有其他大型医疗设备;只能开展正常的分娩手术,其他住院手术都没有条件。由于没有输血设施,分娩产妇若出现需要输血的意外情况,就只能紧急送往阿里地区医院,路途中存在很高的不可控风险。

由于路程远、交通不便,农牧民不到万不得已通常不会到县卫生服务中心就诊。县卫生服务中心每年组织医护人员进行巡回检查,为农牧民提供免费体检和现场看诊,很受欢迎。将下乡巡回检查时看诊人数计算在内,县卫生服务中心一年的门诊量约2万人次,一年住院约200人次。住院人员以分娩产妇和内科病人居多。

(三)农牧业困境

案例村农牧业发展面临生态约束和市场限制两方面困境。生态约束方面,案例村传统产业主要是畜牧业和种植业。由于海拔高,积温低,种植业一直处于次要地位,没有多大发展空间。畜牧业属于西藏特色产业,但超载过度放牧问题一直比较严重,草畜矛盾突出,草原退化、沙化和盐碱化的问题尖锐,对生态安全和可持续发展构成巨大挑战。为此,按照《草原法》规定,案例村严格实行以草定畜、草畜平衡制度。在给定保护生态安全这个大前提下,即使将人工种草考虑在内,案例村扩大畜牧业生产规模的空间也非常有限。

市场限制方面,其一,农牧产品销售限制,案例村农牧产品总产量较小,除自给外主要在本地销售,如农牧民家的酥油和蔬菜若有富余,通常都是卖到本乡的小学,很少有卖到县城的。即使拉萨或内地市场相关农牧业产品的需求量增大或价格升高,对案例村来说也没有实质意义。其二,生产生活资料购买限制,案例村所在乡镇有个别小卖部,售卖少数常见的日用品和生产资料。更丰富的产品供给,则依赖外地流动商贩。他们大约一个季度会来一次,每一次停留2天左右。但一些需求量极小的生产生活资料,流动商贩也不提供,只能到县城乃至更远地方购买。概言之,内部市场小,外部市场远,这种局面构成了案例村提高农牧业生产效益的深层障碍。

(四)非农化困境

非农就业是我国农民增收的主要途径,工资性收入占农村居民可支配收入的四成以上。在这个大背景下,西藏自治区农牧民的务工收入近几年也逐步增加。特别是政府投资的基础设施建设和脱贫攻坚工程,给农牧民带来较多就业增收机会。但从案例村的实践来看,西藏偏远地区农牧民通过非农就业创业渠道实现增收的愿景面临不少挑战。

外出务工方面,我国的非农就业机会主要集中在内地特别是东部沿海地区,案例村农牧民到内地就业面临语言、生活习惯和就业技能等方面障碍。除正在接受教育的学生外,案例村农牧民绝大多数只会说藏语,这是他们到西藏外打工的最大障碍。即使能够说普通话,风土人情和生活习惯的差异,就业技能的缺乏,也构成了将案例村农牧民屏蔽在内地非农就业市场之外的一张大网。拉萨等西藏经济中心是西藏农牧民非农就业的重要目的地,但拉萨等地的就业岗位多为餐饮住宿等服务业且数量有限,求职者若不掌握国家通用语言文字,在拉萨这样的地方也没有就业竞争力。

就地就业创业方面,脱贫攻坚战以来,国家在西藏基础设施和农牧民住房建设方面加大投入,创造了很多就地就业和创业的机会。在案例村,边境小康村建设工程是最大的增收机会,许多有劳动力的家庭通过在工程项目上打工获得了工资性收入,案例村砂石合作社等经济组织也因此而生且生意兴隆。但是,这些工程项目所带来的机会常常是短期的、一过性的,一旦工程建设完工,农牧民就会失去这些就业创业机会。能够提供长期就业创业机会的第二、第三产业和市场化工程项目颇为罕见,案例村所在县规划中的文化旅游项目虽有旅游资源方面的基础,但受交通等因素影响,相当长时间内也难以创造出具有明显效益的就业创业机会。

四、结论与思考

(一)简要结论

十八大以来,中央实施精准扶贫精准脱贫基本方略,启动脱贫攻坚战,大量资源和优惠政策向贫困地区特别是深度贫困地区集中,西藏偏远地区面貌发生翻天覆地的变化,案例村及所在地区亦不例外。一方面,农牧民生态补贴、公益岗位工资等各种财政性收入明显提高;另一方面,产业扶贫政策和工程项目带来的就业创业机会,使得农牧民的经营性收入和工资性收入也得到一定程度增加。案例村人均可支配收入和建档立卡户人均可支配收入在2019年均达到万元以上,远高于国家扶贫标准,收入“脱贫”一帆风顺。同样道理,随着基础设施和边境小康村工程建设的推进,案例村道路、供水、电力和住房等方面硬件也明显改善,本就具有较高水准的教育保障越来越扎实,医疗保障政策全部到位,饮水安全和义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”全部达标。这些地区非常顺利地实现了打赢脱贫攻坚战的目标。

不难看出,案例村走的是一条财政投入保障脱贫的特殊道路。这种支持总体而言符合我国发展趋势。例如,为案例村农牧民人均贡献了约5 000元收入的生态补贴(草场补贴、林地补贴),符合青藏高原地区生态保护和建设需要,符合建设社会主义生态文明的需要,是一项利在当代功在千秋的好政策,适应我国经济社会发展的总体水平,具有稳定性、延续性。尽管如此,从发展的视角来看,案例村的问题和困难依然突出,特别是出行、医疗和农牧业发展方面面临的未来挑战值得深思。一是出行。案例村及所在地区地广人稀,居住分散,即使投入大量财力建好道路,也会因为出行人员少、路程远而导致班车运行成本高、班次少,出行难问题不易解决。二是医疗。由于所在县及整个阿里地区总人口极少、居住极分散,医务人员数量很少,医疗科室和设备不齐全。门诊人数、住院人数与医护人员数量、医疗设备种类形成一种“低水平锁定关系”或“低水平均衡陷阱”,医疗服务的可及性和质量很难提升。三是农牧业发展。由于生态环境脆弱和位置偏远、物流成本高,当地农牧业生产既难以扩大规模,也不容易延伸产业链,缺乏大规模商品化的条件,通过农牧业实现增收的空间非常狭窄。究其原因,案例村这样的西藏偏远地区地广人稀、生态脆弱、远离区域经济中心,形成了人与自然环境的特定适应关系(均衡状态),无法开展有深度的产业建设,也支撑不了需要规模化才能提高质量的公共服务。

综上所述,西藏偏远地区能够成功摆脱绝对贫困,并且这种脱贫局面特别是收入来源具有稳定性、延续性。但是这些地区未能形成按照经济社会发展规律实现内生发展的能力,并不具备与其他地区跟进发展、同步发展、共同发展的条件和能力,并没有踏上发展阶梯。换言之,西藏偏远地区摆脱了绝对贫困,但探索解决相对贫困长效机制的工作依然迷雾重重。

(二)对策思考

2020年11月23日,中华民族历史性地消除绝对贫困。此后,我国扶贫开发工作将进入巩固脱贫成果、治理相对贫困的新阶段。在这个阶段,培养振兴发展能力乃扶贫开发的根本任务。那些在摆脱绝对贫困进程中已经找到振兴发展道路的地区,可沿着既有道路进一步加快前进步伐,着力缩小与其他地区的发展差距。案例村所代表的西藏偏远地区及其他尚未踏上发展阶梯的地区,则需要在稳定现行政策和脱贫攻坚成果的基础上,致力探索提升振兴发展能力的新途径。

本研究认为,西藏偏远地区应结合全国经济社会发展格局及趋势,主要从三方面构建其振兴发展的战略框架。一是引入区域发展的视角,突出西藏偏远地区在我国区域协调发展战略中的特殊生态地位,走生态扶贫、生态兴区的道路,包括完善生态补偿机制、建立国家公园、发展生态农牧业及低碳旅游业等[3]。二是走新型集体化道路,将股份化集体经济作为产业发展的基本组织形式,提高产业发展现代化水平和跨村、跨乡镇统合经营能力,促进人口向乡镇、县城聚集。通过聚集发展为获得更高水平的公共服务和市场供给创造条件;以新型集体观念和组织文化主导民间意识,推动农牧民以组织化方式进入开放社会。三是维持教育扶贫政策的稳定性,持续推进15年免费教育,通过教育让新生代既能够获得支撑生态兴区战略和参与发展特色新兴产业的能力,以及通过转移就业融入区域经济中心以及更大外部世界。