社会如何被生产——城市基层社区的治理实践

吴 月

一、问题的提出

随着总体性社会的瓦解与改革进程的推进，中国社会治理机制逐步从总体支配向技术治理转变[1]，国家与社会关系呈现多样化发展态势[2]。在此背景下，国家与社会应该在治理体系中扮演何种角色成为研究者和实践者们关注的议题。然而，该议题在目前看来并未得到较好回应，仍处于研究问题的探究与理论框架的构建中[3]。就理论而言，嵌入模式和互动模式的国家与社会关系讨论由来已久，前者强调国家对社会的控制以及社会的反向嵌入[4]，后者则重点关注国家与社会之间的妥协、渗透或共生[5]。就实践而言，既有的困惑是在谋求发展与威权体制的双重约束下，如何在政府管理与社会自治间达成平衡状态，以实现社会治理的多元协同[6]。

面对上述困境，政治高层不断出台政策指引，推进社会建设向纵深发展。2004年，党的十六届四中全会提出了建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2007年，党的十七大报告将社会建设与经济建设、政治建设、文化建设并列，提出了建设“四位一体”的中国特色社会主义。党的十八届三中全会首次将创新社会治理体制置于国家发展战略的高度。在政治高层的指引下，反应迅速的地方政府率先做出改变，开始探索各种类型的社会建设实践，如设立社区工作站、社区综合服务中心、乡贤理事会等。有别于社会自组织下的主动生产行为，在众多地方政府行为实践中，社会建设在执行中常常被异化为“建设社会”，即社会被生产。简言之，社会被生产意指在行政体系嵌入的情况下，政府试图寻找和发掘社会的主动性，将居民、社区、社会组织动员起来，促进社会的生产，在一定程度上促进了社会要素的聚合与重组，也是政府面对社会治理困境所作的努力之一。那么，社会是如何被生产的？被生产的社会符合政府的期待吗？其效果如何？围绕上述问题，本文以N市社区互助中心为考察样本，尝试做出解答。本文所用的资料来自笔者于2018年9—12月对N市社区互助中心、街道办、居委会、社区议事代表和社区居民的调研，包括访谈记录；各种相关档案、宣传及文字资料；网络及相关媒体上的相关报道等。

二、自生产与被生产：社会生产的双重维度

近年来，伴随着社会建设理念的兴起，社会管理的话语体系被社会治理所取代，社会作为活动要素被逐渐释放出来，社会生产拥有了更多的活动空间。但处于不同发展阶段的国家针对社会的认知与态度是截然不同的，对于已构建成熟市场经济体制的西方国家而言，其社会发展任务是“保卫社会”，即通过复苏和强化社会机制，更好地抵御市场和权力双重入侵造就的殖民化[7]。比起西方发达资本主义国家有着“悠久的传统和丰富的经验”的社会生产机制，处于市场转型时期的中国更需要“社会的生产”[8]。随着历史条件的变化，重建或生产社会生活的各种制度和规范是一项十分重要的任务——我们必须先有一个社会，然后才能够保卫它[9]。然而，当下中国虽然向社会建设领域投入大量资源，却尚有基础性问题亟待厘清：社会从何处而来[10]？如何生产社会？上述问题也属于理论研究着力探究和应回答的重要命题。从历史回顾的角度予以分析，中国的社会生产具有同一时空条件下的二重性特征，主要表现为如下双重维度：一是依靠社会自行组织与发育的自生产路径(1)相关研究参见夏建中：《北京城市新型社区自治组织研究——简析北京CY园业主委员会》，《北京社会科学》2003年第2期；陈伟东、李雪萍：《社区治理与公民社会的发育》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2003年第1期；沈原：《社会的生产》，《社会》2007年第2期；李友梅：《社区治理：公民社会的微观基础》，《社会》2007年第2期；王名：《走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势》，《吉林大学社会科学学报》2009年第3期；孙飞宇、储卉娟、张闫龙：《生产“社会”，还是社会的自我生产?以一个NGO的扶贫困境为例》，《社会》2016年第1期；杨丽、王悦晖、李金清：《“居民提案”激活社区自治——北京市朝阳区探索协商式基层社会治理新模式》，《社会治理》2016年第2期；田毅鹏、苗延义：《“吸纳”与“生产”：基层多元共治的实践逻辑》，《南通大学学报(社会科学版)》2020年第1期。；二是借由外部力量介入、干预和他组织的社会被生产路径。

(一)从勃兴到困境：社会自生产的兴起及困境

中华人民共和国成立初期，高度集中的社会主义经济政治体制形塑了总体性社会结构[11]。国家依据计划严格管理各种物质、制度资源，社会被全面管控，计划外的自主性活动空间与行为难以窥见[12]。这一时期的典型特征是国家全面嵌入、改造社会，社会被国家意志无缝隙占领，缺乏自主治理的空间与能力，一个蜂巢型社会被构建起来[13]。随着改革开放的推进，国家嵌入社会的组织体系开始松动，并在外围逐渐生发出新的组织和机制[14]。人民公社不复存在，单位制日益瓦解，市场化且开放程度更高、流动性更强的社会机制发展起来，传统国家嵌入社会的组织化模式被逐渐取代。在自治空间有所扩张的情境下，各社会主体也汲取了部分来源于政府的职能与权力，社会力量得以增强[15]。从公共政策的颁布与施行上看，早在1989年，中国就推行了《城市居民委员会组织法》，该法明确指出，作为基层群众性自治组织，城市居民委员会(以下简称居委会)是社区居民开展自我管理的重要载体。组织法的推行意味着社会自生产路径初步生成。跨入21世纪以后，社会建设的重要地位不断凸显。政治高层的态度表明，社会建设理念已经实现从管理朝向治理的变化，社会信号被持续性地释放出来，社会自生产的机会和空间不断扩大。

然而，在威权体制未发生变化的情境下，制度变迁过程中的路径依赖和闭锁效应[16]带来了不可避免的后果：政府权威对社会仍然具有强大的影响力。有研究对此观点进行回应并指出，在后总体性社会，大量资源仍然不规范且非正式地依附于政治框架[17]。借由对社会资源的控制，国家能够进一步稳固其对社会的掌控能力，社会相对弱势的局面得以维持，政社双方的权力分配呈现不均衡态势[18]。这投射于现实的社会自生产过程中，则是自生产主体——社区居民面临着组织和行动层面的双重困境[19]。从组织层面看，社会自生产条件下的社区居民可以参加居委会、业委会以及各种兴趣小组。在应然语境中，这些组织应为社区居民自治组织。然而，长期以来，居委会行政化色彩十分浓郁，在实际工作中倾向于扮演国家代理人的角色。虽然新的组织形式要素如社区代表大会、居委会委员的直选等已经产生，但居委会组织变革真正要指向的组织性质和实际运作机制却没有发生根本改变[20]，致使行政侵蚀基层社区的问题难以得到有效解决。与此同时，另一个重要的社区居民自治组织——业委会也存在内部治理能力不足、监督机制不完善、合法性不足等困境[21]。此外，大多数社区兴趣小组并未升华其组织旨趣，仍是面向小群体开放的互益性组织，停留于提供俱乐部产品的自娱自乐层次[22]，难以发展并跻身成为面向社区共同体、关照社区治理议题的公益性组织。更为重要的是，社区居民自治组织并非完全团结，相互之间也存在着利益分化，甚至不可调和的利益冲突[23]，这也加剧了社会自生产的组织困境。从行动层面上看，居民参与社区公共生活的频率较低，即便有参与行为，多数也属于被动式参与；存在参与效能不足、水平不高等问题，停留于参与阶梯的低层级阶段[24];参与群体缺乏代表性，一般以社区精英及老年群体为主。截至目前，社会自生产所追求的自治目标并未实现，虽然社区居民、居委会、业委会和各种兴趣小组已经成为社会多元治理结构的主体，但具有较强自主意识和公共精神、独立于国家和市场的社会并未形成，反而陷入行政吸纳社会——将社会自治机制纳入行政体制，通过吸纳和整合社会资源来推进社会建设[25]——的窠臼之中，社会自生产的发育空间在一定程度上被消解[26]。

(二)从退出到再介入：社会被生产的蓬勃发展

在中国的社区实践中，“国家与社会泾渭分明，行政权力退出社会自治场域”这一设想并未成为现实。旨在动员社区、社会组织的社会管理体制改革，试图通过推动社会自治和自组织的方式来扭转政府过于强势、包揽一切的局面，却面临着找不到社会组织、社区自治难以发动的困境[27]。在这一背景下，有研究将目光投向西方城市的社会复兴运动，期待从中找到破解之术，国家元治理得以被学术界关注。受此影响，中国社会治理研究也开始转向国家与社会合作视角[28]。很多地方政府也开始思考如何借助行政力量生产社会这一问题，希望能激发和培育社会力量，让个人走出私人领域，进入公共事务的讨论中来，并能够采取积极的治理行动，从而优化社会治理结构，实现社会善治社区公共服务的供给。因此，社会治理在地方政府的实践中常常以“治理社会”的面貌呈现出来[29]，即社会被生产。它是指以行政体系嵌入为前提，政府试图寻找和发掘社会的主动性，将居民、社区、社会组织动员起来，促进社会的生产。这一概念的深刻内涵或许在于，虽然国家鼓励和支持更多社会主体在公共服务供给领域发挥作用，但在社会发育总体水平较低的现实条件下，社会主体的参与意识和能力难以满足社会发展需要[30]。因此，借助政府力量，通过自上而下的努力激活、引导民间力量生长发育的社会被生产模式应运而生。

有别于以往的运动式动员，这种社会被生产模式表现出以政府他组织促进社会自组织、以外部赋权促进社会内部增能的意味，无论是从主观意愿还是客观结果上，似乎正在缓慢地促进着社会的生产。有研究注意到了上述现象，认为这是国家通过主导与分权形成的治理式吸纳机制，国家与社会可以双向增能[31]，发挥能促型国家(2)该概念强调国家应当通过各种政策支持，建立一种能够发挥社会各个系统，包括市场、家庭、社区和公民社会组织等的共同作用来满足人们各种需要的制度框架。(The Enabling State)的作用[32]14，推动社会发展与合法性螺旋式增长，进而实现国家与社会的功能性互补[33]和良性互动关系[34]。从理论上看，这也证明了“碎片化威权主义2. 0版”的结论：随着经济社会的不断发展与进步，中国的碎片化威权主义也开始发生变化，其开放性得以加强，政府愿意吸纳来自社会的不同声音，并积极予以回应，甚至在行为上作出调整和改变[35]。这也与堤茨提出的咨询型威权主义相契合：为稳妥整合各方利益诉求，在实现国家对社会间接控制的同时，也需要构建具有相对独立性的公民社会，二者并行不悖[36]。实践情境的变化反映到理论分析工作中，即国家中心作为新的研究取向开始崭露头角。该研究旨趣兴起于1980年代的政治学领域，提出作为一种制度或组织，国家是独立的行动者而非经济现象的投射，它能够采取积极行动，形塑政治与社会过程而非被影响[37]。因此，我们应该关注在能促型国家[32]14的背景下，国家与社会在现实生活中相互嵌入的复杂机制，并着重探究国家主导的路径、特征与后果。

具体落实到社会生产这一研究议题，已有文献多从社会自生产的思维路径出发，分析社会生产的可能性、动力来源与运行机制。但是，在国家嵌入社会治理的现实条件下，社会被生产如何发生？被生产的社会符合政府的期待吗？其效果如何？学界关注尚显不足。因此，本文以N市社区互助中心为切入点，探究社会被生产这一社会治理技术和现象，分析社会被生产的含义、实现渠道、正负效应以及其对政社关系的影响。借此，本文希望能够进一步开拓社会生产理论的研究空间，在社会自生产分析路径之外，挖掘“国家的他组织”这一分析概念的解释力，并试图讨论该概念在中国基层社会治理实践中得以延续的可能性。

三、社会被生产的地方实践

近年来，在地方政府社会治理改革实践中，越来越多的创新举措涌现出来，其中最为引人瞩目的行动是：由政府牵头组织，设立公益服务平台，提供固定场地，将公民、社区、非营利组织等多元主体集结起来，参与社区公共事务治理，以实现社会治理的跨界合作与整合。本文的典型案例——N市社区互助中心就是这种社会被生产模式的典型。N市社区互助会最初是在市下辖J街道建立起来的，为解决社区停车难的问题，J街道在Q社区试点成立社区自治管理小组，重点进行停车管理服务。为满足居民的多重需求，2010年9月，在街道及社区的支持下，社区自治管理小组开始筹备互助会，并于2010年11月举办了第一次旧货买卖与图书捐赠活动，由此，互助会得以正式成立。2013年3月，互助会注册为民办非企业单位，命名为Q社区互助发展中心；2015年，成立N市社区互助中心。同年，N市市政府设立为民服务专项基金，用于帮助辖内社区解决公共服务问题，经由申请，单个社区最高可获得20万元(市区财政各拨一半)。在政府资金支持下，N市社区互助中心通过多途径、多渠道调研社区居民的各类需求，对不同人群的需求进行精准梳理和定位，特别是全方位覆盖老人、成人、儿童文化生活的各个方面，发掘潜在的社区领袖，同时引入专业志愿者和社区组织，对各个社区群体进行精准的支持和专业服务。在这一过程中，政府主导了社会生产行动的发生，但值得注意的是，随着多元社会治理主体的持续参与和行动，社会的自治能力不断增强，外部输血也促进了社会自体造血能力的提升，这在一定程度上促进了社会要素在基层治理层面的聚合与重组。

(一)个体层面：主体自治能力的提升

借由政府的支持与推动，作为社会生产的主体——社区居民顺利参与到社区自治进程之中。但是，自治意愿的提升只是意味着居民对于社区公共事务的关注度有所提高，要使社区居民具备协商议事能力，还需要提升其自治能力。Q社区自治管理小组建立之初，只有部分社区活动积极分子参与。得益于政府设立的为民服务专项基金，Q社区居民的自组织积极性得以激活，自治能力也在一定程度上有所提升。专项基金管理办法规定，基金主要用于举办社区各类活动、社区日常维护、加强志愿者队伍建设等内容。攸关Q社区居民的切身利益，因此能够有效地唤起居民参与社区公共事务的热情，而原有的Q社区自组织机构也在基金的资助下得以激活。为了提高专项资金的使用效率和居民议事能力，J街道聘请了一家议事培训机构，由其专门组织社区议事代表进行培训，通过向代表们宣讲议事规程，使他们了解公共事务决策的基本含义、过程与办法。为强化议事代表们民主决策、自我服务、自我管理的能力，J街道还邀请培训机构进行了实地回访指导。借由专业化培训，议事代表们能够明晰作为Q社区居民在公共事务治理中的角色与责任，围绕Q社区事务展开规范化讨论，明确诸如会议、决策、组织等行政过程的操作程序，知道如何运用公共资源解决Q社区治理难题。代表们将习得的规范予以普及，Q社区居民的议事协商水平由此实现了质的变化。其间，Q社区居委会也让渡了部分公共事务决策权，交由议事代表承接，其自身更多地承担协调及沟通职能，以更为中立的姿态处理Q社区事务，从而提高了居民参与社区事务的积极性，增进了他们对Q社区工作的理解、支持与配合。

(二)组织层面：合作平台的构建

从组织层面看，合作平台是社会生产的有效载体。就Q社区而言，从最早的社区自治管理小组到近年的社区互助中心，已经成为搜集、呈现和表达居民需求的自组织平台。就N市社区互助中心而言，其内部有较为正式的社区互助议事会，也有各种非正式互助小组，以及利用信息技术诞生的互助微平台。在J街道、Q社区居委会的宣传与动员下，社区采取一户一票的方式选举产生了议事代表60余人，在此基础上组建了互助议事会，并对代表们进行有关议事规程的专业培训。议事代表可吸纳Q社区民众建议，也可自行就Q社区的公共问题提出议案，定期交由互助议事会讨论。在会议上，Q社区代表们可以围绕议案的可行度、所需资金额度展开陈述、自由讨论。提案通过后，会在Q社区公告栏进行公示。如果说互助议事会是在整个社区范围内产生的正式化自组织平台，互助小组则是非正式、规模较小的微型自组织社群。互助小组产生于Q社区居民共同的兴趣爱好，其内容包括家庭教育、老年照护、文化娱乐、健康卫生等多个方面。J街道将互助小组界定为Q社区邻里居民自觉发起、自发参加、自由设计的群众组织，因此，相对于Q社区互助议事会，互助小组更能凸显自治性质。在J街道、Q社区居委会的支持下，互助小组打造了Q社区客厅，供社区居民在其间活动交流。社区客厅拥有面积100多平方米的物理空间，不仅有图书屋、咖啡馆、艺术角，还有俱乐部空间、社区营造展示、美食课堂、美食厨房等。而在政府技术治理逐步开展的背景下，社区微治理也在Q社区互助中心得以推广开来，中心设立了互助微平台，包括官方微博、微信公众号等，中心会定期在微平台上宣传、发布中心活动信息，Q社区居民可以在微平台上浏览中心活动情况，并提出建议。就目前看来，在公共议事方面，Q社区互助议事会还未能实现哈贝马斯所描述的自由辩论形态，也并非具有民主和批判特征的公共空间[38]。在访谈中，议事代表们普遍认为：“我们这个组织，从总体上看是颇具建设性的，能够为Q社区公共事务的处理提供解决办法。遇到难题，我们也会聚在一起开会讨论，但我们没有决策权，还是要将问题往上反映。即便是针对问题的解决方案，通常也不会直接执行，一般情况下就是建议比较多。”(访谈编号20181108)从这个角度讲，互助议事会只是充当了服从于Q社区居委会的决策辅助角色。

(三)机制层面：组织行动规则的生产

N市社区互助中心成立后，J街道就明确要求其以现代化的管理模式进行社区营造，拟定组织行动规则，规范中心运营，提高运转效率。为此，N市社区互助中心先后制定了《Q社区互助中心邻里公约》《Q社区互助中心议事流程》等组织行动规则，使各种不同利益关系的Q社区团体和组织力量被规范化整合起来，中心的正式化程度及效率均得以提升。然而，某些规则条款在组织实际运行中并未得到切实执行，存在“制度生产虚化”问题。例如，《Q社区互助中心议事流程》明确规定：“中心应定期收集社情民意，商讨社区建设中的薄弱环节，存在问题及解决办法”，这就要求Q社区互助中心具备公共利益表达功能。但是，中心负责人及成员一致地将J街道和Q社区居委会作为其直属领导，并认为中心扮演的是辅助与支持政府的角色，双方具有明显的权威依附关系，从而制约了Q社区居民及中心的利益表达。在回答“中心会否向街道或居委反映某些问题，并提出建议”时，中心负责人G回答：“Q社区有些问题我们会向街道、居委反映，但比较敏感的问题(例如维稳、居委选举等)还是要尽量回避。”(访谈编号20181113)

四、社会被生产的效应

(一)社会被生产的正效应

客观而言，在大多数地方政府看来，由他组织的方式推动社会生产，主要目的是实现政治高层提倡的多元协同治理模式，提升社会治理效能，社会自生产的出现只是副产品。从执行效果看，社会被生产的实践过程在一定程度上激发了城市社区居民的自组织热情，缓慢地推动了社会自治的轮轴，为社区层面社会的生产提供了新的生长能量，促进了国家和社会的双向增权，也使社会治理的效率与合法性得到螺旋式增长。

一方面，就国家现有制度设计而言，给予普通民众提供意见与建议的渠道不多，且效度有限：基层政府官员忙于处理各类行政事务而无暇顾及民众诉求，政府设立的信访渠道又是以投诉、补救为主而非事前提出建议。N市政府推动下的社会被生产则构建了居民参与公共事务治理的渠道。N市社区互助中心将居民碎片化的需求搜集、整合起来，与行政部门进行及时的沟通协商，帮助其动态地掌握居民需求，并予以梳理、评估，进而实现有效回应，改善公共议题设置的合理性。

另一方面，社会被生产能够释放居民自组织的活动空间，使合作平台具有较广泛的代表性，有助于政府职能转变，提高行政效率，加强合法性。N市社区互助中心就公共事务治理方式集思广益，提出合理化建议，甚至担当社会创新的来源，这对于科层机构的产出与效率有促进作用。而N市政府主动打开公共政策制定的黑箱，吸引居民了解甚至参与其中，无形之中增进了政府的程序合法性，提高了民众对政府的认同感和信任感。

总体来说，居民以自组织方式积极参与公共事务治理，不是效率与合法性的单向提升，而是相互促进的双向循环[39]。如果依循着政府持续还权赋能于社会的路径，为社会自生产要素的生长腾出空间，可期的美好愿景则是：在政府主导与社会自组织之间达成平衡状态，效率与合法性关系进入良性循环阶段，以居民自组织、民主协商、权利保障为原则的社会自治平台得以搭建起来。

(二)社会被生产的负效应

值得警惕的是，在先天条件不足的情况下，社会被生产的实践过程也存在一些瑕疵，特别是政策文本与实践之间的偏差，即便国家向社会主动赋权，也不一定会促进社会自身有效增能，甚至可能对社会生产造成不良影响。

一方面，国家给予社会生产的空间依然有限，仅有部分赋权难以实现真正意义上的居民自治，反而成为维护既有权力格局的手段。“参与、协作、自治、赋权”是政府推进社会治理创新过程中十分常见的政策话语。但是，在具体的政策执行过程中，如何理解赋权于民？如何落实与操作？国家制度化行政管理网络内部并非铁板一块，而是存在着利益分化;政府各层级部门的判断标准和行为逻辑并不相同，表现出碎片化和非协同特征。在本案例中，较为常见的问题是作为政策设计主体的N市(区)一级政府倾向于放权于民，而政策的具体执行方——J街道尤其是Q社区居委会则囿于既有权力格局，倾向于部分放权，二者之间存在一定程度的结构张力。特别是在组建社区互助议事会、选择议事代表和明确议事规则等问题上，Q社区居委会意识到一旦完全放开，现有权力格局可能会被打破，其自身权威也会受到挑战。基于上述考量，Q社区居委会对于上级政府布置的社会治理他组织议题往往会变通操作，以选择性赋权达到维系自身利益的目的。如，选择性赋予社区居民在公共事务治理方面的知情权、表达权、参与权、协商权、监督权；对社区居民的意见和建议选择性报送至上级部门；议事代表关于社区事务的讨论结果保留一票否决权，使提案人的着力点从论述议案的合理性，转向获取Q社区居委会的注意力和认可度。这样，原本旨在加强社区黏性的政策设计，在执行过程中却加深了Q社区内部的分化，造成社区共同体的撕裂。在议事“潜规则”的影响下，Q社区议事代表们不再因循议事规程行事，对于集体协商原则和共同体守则的遵从度也不断下降，并走回依附社区固有权威的旧有路径，Q社区居委会也借此巩固了自身地位。

另一方面，以社会被生产方式推进的居民自治，具有较大的不稳定性，且存在社区自组织行政化的风险。有研究已经注意到，国家与社会力量的互动过程在基层社会形成了“重层结构”，国家与社会关系的界限比较模糊，政府与民间自治力量之间存在共生、妥协、合作等多种关系形态，导致基层社会的运作兼具行政性与自治性，进而衍生出双重属性与兼容式的运作方式。而且，行政与自治力量间的交互作用呈非均衡分布，造成社会基层难以形成协调、稳定的状态[40]。以国家主力推动的社会生产即便生成居民自组织要素，也并不稳固且裹挟个人利益，缺少实质意义上的代表性，也难以对其进行有效监督。Q社区互助议事会等合作平台虽构建起居民自治的组织架构，但缺少自治精神的内涵[41]，对于优化公共事务处理程序、促进社区自治、完善治理结构、催生社会逻辑的推动作用较为有限。更有甚者，由于专项基金的使用权由政府掌控，为了汲取更多运作资源，促进组织发展壮大，在政府主导的资源流中分得一杯羹就成为Q社区互助中心的重要目标。吊诡的是，基金的使用有时并不取决于议案质量，而是能否与政府相关部门建立起紧密联系。在此过程中，Q社区互助中心的行为取向、运作方式也就难免越来越多地受到行政化的引导，也就不难理解其自身的自主性发育为何困难重重。

从更为宏观的意义上看，行政整合过度与自治能力不足是社会治理面临的现实困境[23]。改革开放以后，国家权力部分退出社会生活领域，但对于社会的掌控程度并未降低。随着社会转型的逐步推进，为继续维持政权的稳固，稳定社会秩序，国家采取了多样化的新形式向基层社会渗透。从这个角度讲，生产社会即是新型治理形式的一种，它能够帮助占据统治地位的国家摆脱垂直结构的限制，在平行维度上获得权力的延伸[42]。然而，Q社区互助中心即便在发展初期激起了社区居民的参与热情和社会活力,但随着时间的推进，在赋权不足的桎梏之下，社会自治的发育空间难以充分扩展，行政与社会两者能力不均衡的现状没有得到根本改观。因此，社会被生产的地方实践犹如一把双刃剑，一方面给政府和社会双方带来了一定程度的积极效应，客观上增加了社区居民的福祉；另一方面由于政策执行的偏差与变异，其非但未能增强社区的自组织水平，反而加深了社区居民对政府的依赖程度，加强了基层政府的集权，也消解了基层社会自治的成长空间。

五、结 语

伴随着市场化改革的不断推进，中国原有的总体性社会结构逐渐瓦解，资源高度垄断的情景不断减少，国家朝向分化性社会转变[43]。对于经济与社会领域的管制日趋弱化，对应着社会自治力量的涌现，中国的基层社会管理体制也逐渐从单位化走向社会化[44]。在此背景下，社会治理逐渐成为人们熟悉的话题和活动空间，而这种活动空间正在逐渐扩大。在社会自生产的研究传统里，很多研究者都认为社会要素可以经由居民、社区自组织释放出来，这是公民治理能力、技能、态度、志愿精神增长的良性结果。然而，在社会不平等的独特机制作用下，国家的政策、法律与制度框架形塑了社会生产。从宏观视野看，“扩张中的现代国家是驱动社会要素增长的引擎，国家治理规模和治理广度意义上的扩张，以及政体本身的开放性和渗透度，激发了社会生活的繁荣”[45]。国家依然能够将其触角延伸至社会空间的每一处角落，国家不仅为群体和个人提供物质资源、发展机会与约束机制，还是身份、目标、合法性的重要来源。在社会治理实践中，政府构成了影响社会发展的重要制度环境，诸多国内研究也注意到这一点。这对以往“强势国家会驱逐公共生活”的主要论点形成了巨大挑战，越来越多的学者经研判后指出，国家以制度为介入手段层层嵌入社会生产并构建了独特的社会发展模式。从这个角度讲，政府治理机制与实践形塑了国家与社会关系。

这一论点在科层体系的实践中也得到了充分印证。近年来，为实现优化资源配置的目的，基层政府开始设计新建制，借以激发社区活力，形成新的制度形态。各街区依据自身实际情况，创新并推行形式各异的治理模式，例如邻里互助协会、议事联合组织等，这些创新性实践的出发点是通过实现社区居民需求进而完善社区治理，将不同主体集结到一个公共平台上，通过培训强化居民参与效果，从而驱动社会生产，培育社区公共性。虽然这种基层政府主动推进的社会被生产行动是在科层体系嵌入下发生的，却在客观上为社会生产提供了更多的发育空间、机会与可能，使深度固化的基层权力结构有些许松动。同时也应注意，本文的案例并不意味着中国基层社会已经出现哈贝马斯提到的“自由辩论式公共空间”，也未发展成为政社良性互动模式。无论就其目标看，还是就其手段看，在社会被生产行动中的政府都没有撤出公共领域和社会自组织发育，而是更加主动、积极地介入其中[46]。值得警惕的是，政府主动的赋权行为并不必然实现社会的内部增能，反而会加深社会对政府的依赖，造成社会内部的分裂，甚至强化政府的管控力度，在基层社会治理中表现出“改而不变”的特征[47]。

诚然，政府在推动基层社会治理创新中具有不可替代的作用，但是国家无法在社区中承担无尽的义务，完善群众参与基层社会治理尤为必要。党的十九大报告明确提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”要构建基层社会治理新格局，形成“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，基层政府不但要服务群众，更要懂得如何培育群众承担责任，避免部门利益对社会自治场域的过度干预，消解社会自生产空间。在当下的治理情境中，基层政府唯有创新理念，更加主动地下沉治理资源，激发社会活力，进而提升基层群众的自我组织能力，使其主动参与社会的共建与共治，从而更有效和有序地实现共享。

首先，应将社会治理权力下放至基层群众，包括知情权、表达权、参与权、协商权、监督权、代表选举权和提案决策权等，借此保障基层群众的自组织和自主性。其次，积极提升基层群众的主体能力，除了对社区公共事务的关注能力和参与能力外，还要提升居民间平等对话的协商能力和对共同体规则的遵守能力。应发挥党员作为基层精英的横向联动作用，使其成为带领群众参与社区治理的积极力量。再次，着力提升政府治理能力，重点在于制度空间的营造。基层政府应给予社会生长足够空间与时间，减少政策执行中的偏离与变形，在居民自组织能力提升后适当减少干预等。国家建设进程必须依靠多元行动主体共同设定与协同推进，唯有面向社会的治理资源下沉与权力下放，才能从社会被生产走向社会自生产，实现基层政府与社会的双向增能，构建充满活力的社会治理共同体。最后，借用希思·B.张伯伦的观点：“我们需要把国家拉回来，且明确在哪个领域，国家能够而且确实对鼓励市民从社会中产生出来有所帮助。”[48]