“十四五”时期北京深化科技体制机制改革若干建议

王涵，涂平

（1.北京科技战略决策咨询中心；2.北京科学学研究中心）

体制机制改革是科技创新中心建设的动力源泉。纵观世界，美国、欧盟、日本等发达国家和地区之所以在科技创新领域保持领先地位，归根结底就在于形成了一整套高效而充满活力的科技创新体制机制。“十三五”期间，北京市大力推进科技体制机制改革，围绕全国科技创新中心建设，加强顶层设计、完善组织架构，系统部署、纵深推进，增强了改革系统性、整体性、协同性，在中关村先行先试、人才体制机制、成果转化、科研项目管理、区域协同、促进科技经济相结合等重要领域和关键环节，不断推出重大改革举措，取得了突破性进展，为全国科技创新中心建设提供了良好的制度保障。

“十四五”时期，面临百年未有之大变局和新一轮科技革命和产业变革的重大历史机遇期，北京作为全国科技创新中心，不但要支撑创新性国家建设目标、顺应国家科技创新治理体系改革要求，同时面对区域创新竞合和京津冀协同发展需求，正视特大城市治理和非首都功能疏解的现状，全力加速全国科技创新中心建设，必须要以体制机制改革为动力，最大限度地释放市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用，建立与中国特色社会主义市场经济体制相适应、符合科技发展规律的科技创新治理体系。

与国内外新形势和新要求相比，目前，北京市科技体制机制还存在一些差距和不足，一些重大改革推进步伐不够快，相关领域改革协同不足，一些深层次制度障碍还没有根本破除，导致北京丰富的科技资源优势未转化为创新发展优势。与粤港澳大湾区和上海相比，中关村先行先试改革试验田优势不明显，亟待在重点领域有更大的改革突破力度；“三城一区”之间统筹机制和政策之间改革有待形成合力，改革协同性有待提升；鼓励基础研究和原始创新的机制有待健全；京津冀协同创新能力较弱，国际科技开放合作有待进一步提升；服务国家战略的法规政策支撑体系有待完善，应对国际竞争和科技安全的能力有待加强。

总的来说，要解决体制机制问题，一是需要从体制上研究解决政府自身的错位、越位、缺位问题，最大限度释放市场配置资源的决定性作用，充分激活各类创新主体的创新动力。二是需要针对抑制科技创新和阻断创新链的问题，列出政策突破点、提出改革创新举措，推进全面创新改革和先行先试改革。三是需要注重法规政策前瞻性和系统性，使尊重知识、崇尚创新、保护产权、包容多元成为全社会的共同理念和价值导向。具体建议如下：

一、明确职能定位，全面提升政府宏观调控和科学决策能力

未来的政府是有限政府，包括职责有限和资源（权力）有限，政府要明确职能定位，有所为，更要有所不为。北京作为首都，作为全国科技创新中心，更应该明确政府职能定位，提升科技创新治理能力。

（一）应更多关注创新制度环境营造

科技创新活动应该更加强调市场配置资源的决定性作用。政府应该进一步在战略研究、规划制定和政策设计以及提供服务上发挥核心作用，专注创新壁垒清除、新市场创建和创新生态环境营造，特别是要加强对全国科技创新中心建设的立法保障，加快形成以“北京市科技进步条例”或“北京全国科技创新中心条例”等地方科技基本法为龙头，以一系列配套法规政策文件为龙体的“法规群”和“制度群”。

（二）应持续加强统筹协调机制建设

虽然政府出台一系列支持和激励科技创新的政策，但政策要分工到不同委办局和单位来组织管理实施。这种情形束缚了科技部门为科技创新工作采取的顶层部署、全局统筹政策组合内容的能力。“十四五”期间，应进一步从全国科技创新中心发展一盘棋的角度加强谋划，提升政策协调层级，建立创新政策协调审查机制,关注如何打破部门分割、重复分散的科技资源配置格局，强调部门间的统筹协调，强调区域协同发展，支持区县结合实际，采取更加有利于科技创新发展的措施。

（三）应更好地处理中央和地方的关系

加快建设具有全球影响力的全国科技创新中心，是新时代中央赋予北京的重大战略任务。北京地区有丰富的人才和科技资源，据统计，截至2018 年底，在京高等学校92 所，各类科研院所1000多家，在京两院院士785 人，占全国的1/2 左右；国家重点实验室、工程技术研究中心等国家级创新平台400 余家，均占全国的1/3 左右；86 万左右的在校大学生以及2.74 万家国家级高新技术企业。北京区域内各类创新主体都应成为全国科技创新中心建设的主力军，在一定程度上反映国家科技创新能力，代表国家参与国际科技竞争，保障国家科技安全。“十四五”期间，在全球竞争格局发生重大变化的时代背景下，北京的创新体系和服务能力应进一步提升，要发挥央地科技资源优势，依托国家实验室、综合性国家科学中心等重大创新载体和重大科技基础设施，创新重大创新载体运营机制，服务国家科技战略力量布局的重大需求，成为新型举国体制的先行者和改革创新的推动者。

（四）应重视咨询机构、科学共同体等参与决策

随着政府职能的调整收缩，政府不是科技创新政策制定过程的唯一主体，政策主体下移明显。要加强首都新型高端智库建设，明确把智库、行业协会等社会组织纳入决策咨询体系，给予培育和发展，为科技创新中心发展提供决策支撑。发挥科学共同体学术规范和价值引导作用，加大在科研管理、学术自治、科技奖励与评价等方面的主导，重建学术规范和创新价值观。强化公民参与科技创新行政决策的制度保障，完善公民参与行政决策的多种渠道。

二、注重“刀刃向内”，推进全面创新和先行先试改革

科技体制机制改革不但要与科技创新的整体节奏相契合，同时要对未来科技发展所需的制度保障进行预估和超前部署，是整体战略部署中的“急先锋”。

（一）“三城一区”管理体制机制亟待创新

“十四五”期间，要更好发挥“三城一区”主平台支撑引领作用，聚焦“科学”与“城”的功能，创新管理体制机制，根据中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城、北京经济技术开发区功能定位和发展特点，按照权责利统一的原则，分区域、分步骤依法推进审批权限赋权和下放。建立与中关村国家自主创新示范区部际协调小组联动工作机制，协调推进全国科技创新中心建设中的战略规划制定、重点任务布局、先行先试改革等跨层级、跨领域重大事项。

（二）推进怀柔综合性国家科学中心体制机制创新

综合性国家科学中心是国家科技领域竞争和创新体系建设的基础平台。未来五年，应研究建立符合怀柔综合性国家科学中心发展的体制机制，以及有利于营商运作的市场化机制，构建科学城的法规政策体系，完成高层次人才引进、培养、服务等方面的政策。推动重大科技基础设施建设、共享等机制创新。

（三）持续推进中关村先行先试改革

近几年，中关村国家自主创新示范区在建设人才特区、国家科技金融创新中心等支持政策的制度创新优势不显著，相较于自贸区、粤港澳大湾区等区域在力度上已处于劣势，示范引领和政策吸引作用在日趋减弱。“十四五”期间，应充分发挥中关村新时代深化改革“试验田”作用，围绕科研投入、科研管理、绩效评价、科技金融、外资注入以及出入境管理、海外人才落户等方面，先行先试一批创新政策，打造改革先行制度高地。

三、深化自主权改革，有效激发科研机构创新动力

科研组织作为科技体制的微观基础，是科技体制活力根本所在，一直是改革重点。在运行过程中，存在着较为突出的“所有者不到位”“管理者不敢为”的治理结构不健全情况。现代科研院所制度建设任务依然任重道远。

（一）完善科研机构运行管理机制

科研院所作为事业单位的一种类型，缺乏独立法律法规来予以规范和促进发展，不能提供完善的制度供给。“十四五”时期应适时启动研究科技机构立法，科学确定不同类型单位的职能定位和权利责任边界，推动科研事业单位制定实施章程，允许科研机构完善内部用人制度，自主聘用工作人员、自主设置岗位、自主开展职称评审。

（二）推动新型研发机构体制机制创新

近年来，科研组织模式创新，特别是新型研发机构的蓬勃发展对科技组织体制的改革提出了需求。政府应进一步放权赋权，支持建设一批世界一流新型研发机构，按照政府引导与市场化运作相结合的原则，建立“开放竞争、动态调整”的管理机制，实施机构式资助与财政投入退坡机制，建设运行资金使用实行负面清单管理。赋予其在人员聘用、职称评审、经费使用、运营管理等方面的自主权，鼓励新型研发机构与高等学校联合培养研究生，允许持有永久居留身份证的外籍人才担任新型研发机构法定代表人，牵头承担政府科研项目等。

（三）建立以增加知识价值为导向的科技成果权益分配机制

产权是改革的核心问题，财政资金设立的科研机构如何确定职务科技成果的产权边界，如何形成确保国家、单位、个人（团队）三方利益均衡、科学合理的权属利益体系，促进科研活动和成果转化的良性循环发展，亟待在总结实践探索基础上进一步厘清。“十四五”期间应进一步落实《北京市促进科技成果转化条例》，积极推进职务科技成果权属改革，落实和细化科技成果权属改革路径和实施方案。

四、聚焦以人为本，打造世界一流高端人才首选地

在全球化进程中，随着资本全球流动的加剧、全球分工协作的细化、国际产业的转移以及跨国公司的崛起，科技人才环流与全球共享愈发明显。如何吸引、集聚和留住高端人才都是北京亟待解决的问题。

（一）完善高端人才引进和使用机制

目前，世界级科技大师缺乏、顶尖人才不足，原创性基础前沿领域人才、高端领军人才、产业急需紧缺人才、高技能人才等“高精尖”人才仍存在较大缺口，创新人才队伍结构仍不合理，创新团队质量和水平有待提升。外籍科研人员占比低，开展科研工作、出入境、社会保障体系等方面机制不完善。以中科院为例，2014 年外籍人才占比不足1%。与之相比，马普学会2017 年员工中有29.8%来自海外，科学家中有52.2%来自于海外。“十四五”时期，应加大吸引高端人才力度，支持高端人才科研自主、经费使用自由、离岸创新、柔性流动等，赋予高端人才技术路线决策权、项目经费调剂权和创新团队组建权。以大数据手段开发寻访海外高端人才资源，开通海外引才直通车。鼓励高校、科研院所、企业聘用外籍人才担任重点实验室、研发中心、二级学院等机构的负责人。

（二）健全创新人才激励和评价机制

相比而言，外籍高端人才在北京享受的薪酬税收优惠力度远远不及珠三角九市，外籍科研人员也不能作为主持人或成果排名第一人申报北京市科学技术奖等科技奖项。“十四五”期间，要持续营造创新环境，完善办公、居住、教育、医疗卫生、基础设施、商业和文化等配套，加快建设有海外氛围、多元文化、创新事业、贴心服务、宜居生活的国际人才社区。建立高端科技人才年薪制、协议工资制和技术入股模式，设立岗位特殊津贴和弹性福利制度，给予个人所得税优惠。改革完善科技奖励制度，提升评选活动的国际化程度，将对北京市科技创新活动作出贡献的外籍科技工作者纳入授奖范围，邀请高层次外籍专家参与提名和评审。

五、面向新经济，构建全链条法规政策支撑体系

“十四五”期间，全国科技创新中心所需的市场化、专业化、国际化的创新创业生态需加快构建，需加快探索适合研发经济等高附加经济价值业态发展的政策体系。

（一）注重新业态的前瞻性立法

当前，改革发展对立法的要求已经不仅仅是总结以往经验、肯定已有做法，而是需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科技发展。“十四五”时期，应进一步加强立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应科技体制改革和新经济社会发展需要。例如，要支持未来市场的前瞻性立法。新基建大多属于新技术新产业，需要不同于旧基建的财政、金融、产业等配套制度支撑。支持和培育应用场景建设也需要在原有政策上有所突破。数据经济也亟待开展对数据确权、个人数据保护等相关法律法规的预研。立法先行可以拓展新要素、新技术、新产品、新模式、新业态和新场景应用空间，推动首都经济高质量发展。

（二）加强普惠性政策和需求性政策的制定

科技创新的技术主体是企业，未来五年应围绕企业创新进行普惠性财政政策支持。进一步降低企业研发成本，优化科技型中小企业的研发费用税前加计扣除政策。调整优化企业研发财政补助政策，持续激励企业加大研发投入。改革科技创新券使用管理，扩大创新券规模和适用范围，实现全国使用、北京兑付，重点支持科技型中小企业和创业者购买创新创业服务。探索建立“同股不同权”制度，保证科技企业原始股东以较小的持股比例继续对公司享有控制权。探索政府采购的奖赛机制，让政府在减少管理成本的前提下，最大限度动员公众的创新能力来解决战略性、公益性难题，政府只需为最好的技术方案买单。

（三）加强对科技创新全链条的政策保障

创新政策应是以一个整体的形式运转，覆盖科技创新活动各个方面、创新价值链的各个节点，支持不同类型和不同阶段的创新。“十四五”期间，科技创新政策应进一步加强在整个创新链条的政策支撑保障作用。

一是创新基础研究投入方式，持续加大投入力度。在新形势下，科技创新发展在尖端技术和前瞻性研究探索中面临“无人区”，“十四五”时期需要更加强调基础研究、应用基础研究和原始性创新，优化全社会支持基础研究的环境。北京市可先行探索中央和地方共同出资、共同组织开展重大基础研究任务的新机制，发挥自然科学基金和科技创新基金支持引导作用，加大基础研究支持力度。实施“汇聚科学研究”模式，支持跨学科研究，构建大协作的科研模式。引导企业加大对基础研究的支持，在法律法规方面予以明确，在政策层面积极引导，推动应用基础研究向经济发展需求延伸。

二是关注颠覆性技术突破，系统设计与前瞻布局并重。颠覆性技术创新具有高风险、高回报特点，一旦取得成功，就能促成“技术突袭”，改变“游戏规则”，为实现“弯道超车”带来机遇，对经济社会和国家安全产生重大变革，因而备受各国和产业界高度关注。创新政策要允许“破坏式创新”的产生，尤其是在新领域的创新。“十四五”时期，要兼顾传统优势企业、特定行业与新兴企业的并重发展，通过政策引导与支持，让新兴行业通过颠覆式创新获取市场份额，不断创新并提高生产力。借鉴国外好的做法，研究针对颠覆性创新的支持政策。例如，法国于2018 年1 月设立了创新与工业基金专门支持颠覆性创新。2019 年1 月，法国国家投资银行与法国国家科研署签署战略合作伙伴协议，实施“深科技计划（Plan Deeptech）”，协同推进对颠覆性创新项目的支持，推进深科技初创企业的创建与发展。

三是聚焦高精尖产业结构，促进经济高质量发展。根据未来北京产业发展趋势，系统设计政策框架体系，逐步建立与新业态发展相适应的监管方式。持续完善适合北京十大高精尖产业发展的政策体系。对新技术、新业态、新模式要采用审慎包容态度，创新新技术新产品新产业准入制度，通过新业态试点示范，建立适应数字经济新业态的治理体系。