新疆库尔勒市失地农民安置模式研究

景 丽

（中共巴音郭楞蒙古自治州委员会党校，新疆 库尔勒 841000）

一、库尔勒失地农民的基本情况

库尔勒市位于新疆维吾尔族自治区的中部，地处欧亚大陆和新疆腹心地带，承北启南，为新疆的地理中心，是南北疆的过渡地带，地处南北疆交通要冲。随着城镇化进程的加快，库尔勒城市建设日新月异，城市空间不断扩张。城市的建成区面积从以前不足10平方千米发展到现在的113平方千米，城镇化率达到73%。在城市不断扩张和发展过程中，为改善城市环境和提升城市的综合服务功能，库尔勒市实施了“三河贯通”工程。随着库尔勒城市的不断扩张和“三河贯通”工程的启动和实施，库尔勒市大量土地被征用，很多农民失去自己赖以生存的土地，位于城市近郊的“三乡一镇”（铁克其乡、恰尔巴格乡、英下乡、西尼尔镇）是棚户区改造和征地的重点。“三乡一镇”共有25个村（社区），人口3.8万人，在城市规划区内，有18个村面临撤村建居，参保缴费人数约2.4万人（不含0～15岁人员），涉及集体土地超14.7平方千米。

二、库尔勒市失地农民安置方面存在的主要问题

（一）货币补偿安置标准较低，难以满足失地农民生产生活需要

一是货币补偿的标准较低。库尔勒市在2008年前对砖混房屋的补偿价规定为400元/平方米，果园补偿价规定约为71元/平方米，这显然难以保障失地农民后续的生产生活需求。由于货币补偿不到位，失地农民无力负担养老医疗保险。据统计，近郊“三乡”农民有将近3万余人，而全市被征地农民养老保险平均参保率为42.42%，可见参保率相对较低。此外，由于户口和医疗保费缴费高等原因，很多失地农民也不能加入城镇医疗保险［1］。二是补偿标准不一，补偿款发放不到位，出现没有及时兑现的情况。由于各地区的征地时间不一样，因此，补偿标准不一，有低有高，尤其是2008年以前的补偿标准过低。

（二）新居安置标准不一，功能不完善

库尔勒市规划建设了17个农民安置小区，建成了9个农民就业安置市场和2个乡级人力资源市场，4 000多户1万多名农民搬入新居，并为农民提供了6万余平方米的门面房。农民安置房面积60平方米至80平方米不等。存在的问题有：一是库尔勒市对失地农民给予的安置房和集体门面房房产证办理存在问题，很多失地农民办不上房产证，心里没有底，容易造成社会不稳定；二是房屋安置房面积多在60平方米到80平方米，面积较小，对于家里人口多的农民，很难满足其居住需求；三是农民安置小区基础设施建设、社区服务、管理有待进一步完善。

（三）失地农民就业难，生计维持难度大

一是失地农民就业渠道有限，就业难度较大。失地农民普遍文化水平不高，再加上长期从事农业生产，对高速发展的社会缺乏认知，竞争能力较弱，就业难度大［2］。二是失地农民的思想观念守旧，创业能力不强。面对日益激烈的市场竞争，失地农民缺乏主动应变的能力。库尔勒市多数失地农民就业观念转变难，“等、靠、要”思想比较严重，对于再就业，过于依赖政府，等着政府安排，靠政府解决。三是失地农民高不成低不就。失地农民综合素质较低，无法进入大企业进行工作，而对于政府安排的外出打工、公益性岗位等，因工资较低，劳动强度大，他们又不愿意去，从而导致高不成低不就。四是政府的就业指导、培训及安排的工作难以真正满足失地农民的就业需求。库尔勒市政府主导的就业培训指导资金和师资有限，再加上培训时间短，达不到预期的效果，农民难以扎实掌握相关技能；同时，培训方式单一，培训内容脱离实际，与用工单位的要求差距较大，失地农民参与的积极性不高；对失地农民的培训工种有限，缺乏对高端行业技能的培训，难以真正满足农民的需求。

三、库尔勒市失地农民安置新模式

对于失地农民的安置，我国采取的主要方式有货币安置、社会保障安置、就地安置、住房安置、异地移民安置等。库尔勒市作为新疆统筹城乡发展的试点市，在失地农民安置上严格落实“先安置、后拆迁”的原则，加大“先安居，后征收”的执行力度，重点加快征收安居小区建设力度，缩短征收安置过渡期，加快征收进程。库尔勒结合自身发展实际，在实践中积极探索和总结，在安置办法上提出了“三个结合”，切实做好了失地农民安置工作。

一是坚持货币安置与新居建设相结合。库尔勒市结合自身发展实际，开辟安置补偿新模式。其设立征收安置补偿资金专用账户，确保征收资金先期足额到位，给征迁群众吃下“定心丸”。库尔勒市在征地中及时调整征收补偿标准，制定不同年度的房屋征收补偿比较价，如砖混房屋补偿价由以前的400元/平方米提高到现在的800元/平方米，果园补偿价由71元/平方米提高到约300元/平方米，征收宅基地也给予一定补偿，一定程度上维护了被征地农民的利益。在新居安置上，库尔勒市以失地农民的切实利益为重，开创了补偿一套楼房和一间门面房的安置方式。库尔勒市按照规定对被征地农民的合法建筑给予货币补偿后，还根据被征地农民的分户情况，在市区内各农民安置小区和农民就业市场，按远低于市场的价格为被征地农民就近安置一套楼房和一间门面房。综合考虑征收房屋数量、土地面积和家庭人口情况等因素，被征地农民补偿的安置房屋数量也有所不同。一套楼房和一间门面房的安置方式，满足了不同经济水平被征地农民的需要，剩余的房屋还可以用来出租，增加了被征地农民的收入，改善了生活水平。

二是坚持置换新居与分类安置相结合。库尔勒市倡导以人为本，对于安置的楼房、门面房，由农民分别按750元/平方米、900元/平方米回购，其余的由政府补贴。根据征地和分户情况，回购一套80平方米安置楼房和一间20平方米门面房需支付7.8万元，有的农民手中还可结余数万到数十万元的货币补偿。目前，库尔勒市房地产市场房屋平均价格超3 500元/平方米、门面房平均价格超1万元/平方米，库尔勒市给被征地农民安置楼房、门面房的价格远远低于全市房地产市场平均价格，被征地农民得到了较大实惠［3］137-168。

三是坚持住宅安置与不动产经营相结合。早在1989年4月塔里木石油勘探开发指挥部进驻库尔勒市后，库尔勒市就在离市区22千米的乔木克其的国有荒地上开发了超20平方千米土地分配给被征地农民种植，用于解决铁克其乡部分被征地农民的生计问题。随着城市化进程的加快，库尔勒市不断创新被征地农民安置方式。在大规模建设农民安置小区的基础上，通过市场、门面房出租或经营，农民务工及各类资产入股等多种途径，使被征地农民获得租金、薪金、股金等稳定的收入。

库尔勒市开辟的货币安置与新居建设相结合、置换新居与分类安置相结合、住宅安置与不动产经营相结合的安置办法，尤其是一套住宅加一套门面房或出租房的安置政策有效实现了“安居稳民心、农民变股东、收入不降低”的目的。

结语

对于失地农民的安置，库尔勒市从自身发展实际出发，因地制宜，充分考虑失地农民的实际情况，切实做到“先安置，再征收”，开辟了西北边疆少数民族地区失地农民安置的新模式；同时，通盘考虑失地农民的养老保险、医疗保障、就业、子女上学等问题，增强了失地农民的安全感和归属感，让失地农民真正融入城市，并积极投身到城市建设中。