哈尔滨市健康养老服务业发展思考

李桂芹

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

深入贯彻落实党的十九届四中全会精神，积极应对人口老龄化，加快发展健康养老服务业，既有利于满足老年人持续增长的健康养老服务需求，也有利于推进供给侧结构性改革、扩大内需、缓解就业压力，促进哈尔滨市经济社会全面可持续发展。

一、当前哈尔滨市健康养老服务业存在的主要问题

(一)健康养老服务供给能力不足，政策支持与落实不到位

截至2019年上半年，哈尔滨市老年人口床位率仅为28.6‰，较全国平均水平低2.7个千分点。从养老机构分布看，城乡差距大，城区养老机构占到76.2%，县域养老机构还不到全市的20%。同时，区域发展不平衡，道里、道外、南岗等主城区的养老院较多，平房、松北、阿城、双城等城区的养老院数量较少。从养老机构规模看，规模适中的养老机构较少，个别养老机构规模偏大，小型养老机构数量过多。在城区382家社会办养老机构中，有执照的养老机构201家，无照但经过连锁改造的小型助老家庭181家，占比近一半。从老年医疗服务看，在全市270家综合性医院中，只有一家以治疗中老年心脑血管疾病和退行性关节疾病为主的专门性老年医院。在农村，缺少专业老年医疗服务问题更为突出，老年医疗资源严重不足。在医保方面，目前的城镇基本医疗保险政策、新农合政策主要是按病种制定报销政策，除了五保老人以外，并未针对老年人这个年龄段的特殊群体制定报销比例。

当前，哈尔滨市健康养老保障标准仅维持在较低水平，与社会经济发展水平和物价水平极不匹配。从养老政策制定和落实的情况看，存在三个方面的问题：一是政策可操作性不强，难落地。如民政部、发展改革委等11个部委联合印发的《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》明确提出，鼓励利用闲置厂房、医院、学校、招待所、办公用房等整合改造成养老机构，但在实际操作过程中，出现消防部门只受理商品房，其他闲置房产不予受理的情况。又如《养老机构设立许可办法》要求，餐饮许可为前置要件，而食药监部门要求“先照后证”，致使政策难落地。二是政策落实不到位。目前，有关养老机构的税费减免、银行贷款与融资、土地供应等优惠政策，因为涉及多个职能部门，存在协调难度大、政策无法精准落实到位的情况。三是行业标准与规范缺失。目前尚未制定出台有关社区居家养护服务、老龄用品生产方面的行业规范和标准，不仅导致长期照护、日托照料、入户生活照料等服务无章可循，还使老龄用品生产无序、市场混乱。

(二)健康养老服务机构良莠不齐，服务水平亟待提高

据调查，在市属公办养老机构中，安康社会福利院为近年新建机构，软、硬件服务设施相对较好，社会信誉度较高，除此之外，其余3家公办养老机构略显逊色，发展历史最久远的已长达半个多世纪，它们普遍存在设施陈旧、养老服务功能亟待提升的状况。在民办养老机构中，多数规模小、档次低、缺乏相应的配套设施，管理服务水平较低，困难老人住不起，经济相对宽裕的老人又不愿意住；少数民办豪华养老机构配套设施完善，管理服务水平相对较高，但由于收费过高，多数老人住不起。与公办养老机构相反，民办养老机构由于普遍存在管理制度不健全、工作流程不规范的问题，使得床位数量往往供大于求，造成养老服务资源的闲置浪费。而在社区居家养老服务方面，尽管城区范围内普遍建立了居家养老服务站，但养老服务项目主要限于基本生活照料，服务内容单一，且覆盖范围相对较窄。

(三)健康养老服务市场发育不健全，社会资本参与度不高

目前，哈尔滨市健康养老服务业尚处于发展的初期阶段，市场的介入程度不深，很大一部分靠行政力量推动。由于财政补助资金主导性作用不明显、引导力度比较弱，健康养老服务的社会参与度还不高。在土地、补贴及税收优惠等方面，国家及省、市政策规定更多地支持公办养老机构和民办非营利性养老机构发展，而民办营利性养老机构的优惠政策相对较少，加之兴办养老机构前期投入多、回报周期长、投资风险大、老年人实际消费支付能力有限等诸多原因，客观上制约了民间资本和社会力量的进入，造成了公办养老机构与民办养老机构的不公平竞争。如在用房租金方面，公办养老机构的办公与养老用房由国家提供，民办机构租金需自付；在政策方面，公办养老机构享受税收、补贴、水电费等政策优惠，而民办机构的补贴门槛相对较高，要求养老机构性质必须是非营利性，床位数必须达到一定标准；在运营模式方面，公办养老机构采取的是托底加适度自营，而民办机构要面向社会自负盈亏，使民间资本和社会力量在项目建设初期就要面对与国有资本同台竞争的问题。在社区居家养老方面，由于缺乏政策扶持和宣传引导，社会力量投资的积极性不高，依托社区服务网络，整合家政、餐饮、物流等服务资源，使市场广泛参与为老服务的格局尚未完全形成。

(四)养老与医疗、旅游等行业融合度不高，政策引领不到位

从养老服务业与医疗、旅游等行业的融合情况看，存在衔接程度不高、政策保障不足、服务能力欠缺等问题。以“医养结合”为例，养老机构与医疗机构的发展规划并未有效衔接，养护型、医护型养老机构建设明显不足。同时，在现有的“医养结合”养老机构中，只有由较高医疗水平的医院主办的康复医院或护理院才具有较强的诊疗水平，养老机构内设医疗机构，或社区卫生服务机构开展康复、护理服务的，大多存在医疗设施不完善、医疗水平较低、服务能力不足等问题。在政策保障方面，“医养结合”的政策壁垒尚未完全打通，如国务院《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》明确指出，推进基层医疗卫生机构和医务人员与社区、居家养老结合，与老年人家庭建立签约服务关系，为老年人提供连续性的健康管理服务和医疗服务。尽管这种“医养结合”型养老服务深受老人欢迎、需求非常强烈，但由于缺少相关规定和收费标准，在很大程度上影响了基层医疗卫生机构开展家庭医生签约服务的积极性，造成医疗卫生服务延伸程度不高，社区卫生服务与居家养老服务结合不充分。

(五)健康养老服务队伍结构不合理，专业护理人才严重缺乏

按照国家规定，社会福利机构中的护理人员、管理人员应当接受岗前培训，只有在考核合格后，才能持证上岗，但在目前哈尔滨市养老服务机构从业人员中，具有上岗证的仅占从业人员总数的46%，而且多数护理人员来自城市近郊和农村，以“4050”女性居多，文化程度和综合素质较低，普遍缺乏医疗保健、营养调配、精神慰藉等方面的专业知识。即便如此，招聘和留住养老护理人员仍较为困难。究其原因，主要是由于养老护理工作社会地位低、工作苦累脏、工作强度大、薪酬待遇低。而且多数民办养老机构不愿为护理人员办理基本养老保险和医疗保险，不仅使养老护理人员流失率非常高，还很难吸引大中专院校的毕业生加入到养老护理队伍中来，致使养老机构难以持续健康发展。

二、加快发展哈尔滨市健康养老服务业的对策建议

以党的十九届四中全会精神为指导，健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，把哈尔滨市建设成为具有区域竞争力的健康养老服务产业聚集地，满足老年人多样化、社会化的健康养老服务需求。

(一)全面提升健康养老服务业供给能力和政策支持力度

1.着力发展社区居家养老服务。积极培育和引导各类懂经营、善管理、信誉好的社会组织和家政服务实体，在社区建立居家养老服务网点，举办形式多样的养老服务项目，打造以社会工作为支撑的养老服务“三社联动”机制。

2.积极推进机构养老服务。围绕《黑龙江省人民政府关于加快发展养老服务的实施意见》提出的要求和发展目标，规划建设好老年福利院、老年养护院、老年公寓、敬老院等不同层次功能的养老服务机构。积极探索公建民营、民办公助、合资合作等运营模式，支持社会各界参与健康养老服务业发展，引导社会力量投资兴办多功能、医养结合型的大型养老机构，形成一批规模化、连锁化的知名大型养老机构，满足城乡老年人的养老服务需求。与此同时，要引导养老服务机构完善管理制度。在服务项目上，由单纯的生活照料向医疗康复、精神慰藉、法律维权等综合型服务发展；在服务内容上，由协议型服务向人文关爱型转变，丰富老年人的精神文化生活，使老年人健康快乐地生活。

3.有序推进农村幸福院建设。要选择人员居住集中、村干部热心、老年协会建设完备的村开展农村幸福院建设，通过组织开展邻里互助、志愿服务，倡导低龄为高龄服务、会员间互助帮扶，解决农村留守老人养老实际问题。

(二)强化健康养老服务业的资金保障

1.设立健康养老服务业发展基金。引导社会资本参与养老服务业项目建设与运营，发挥基金的杠杆作用，撬动银行信贷和社会资金，有效拓宽养老服务业发展的资金来源。同时，要确保福利彩票公益金用于支持养老服务业发展的比例不低于50%，并随着老年人口的增加逐步提高比例。

2.切实落实促进健康养老服务业发展的收费和价格减免政策。政府及相关部门要严格按照国家统一规定，对非营利性健康养老机构建设免征有关行政事业性收费，对营利性健康养老机构建设减半征收有关行政事业性收费，对为老服务机构提供的养老服务也要适当减免行政事业性收费。同时，要放宽登记渠道，降低准入门槛，创新审批程序，提高审批效率，全面落实在融资、用地、税费优惠等方面给予民间资本的优惠政策。

3.推进政府购买养老服务与培育专业化养老服务组织相结合。通过竞争择优方式，实施政府购买养老服务，促进社会力量提高专业化服务水平。

4.加强健康养老服务市场监管评估。加快制定养老服务地方标准，建立健全养老服务评估制度，科学确定老年人服务需求类型、照料护理等级和养老服务补贴领取资格，逐步实现养老服务评估科学化、常态化和专业化，不断提升养老服务的规范化和标准化水平。

(三)改革创新健康养老服务业运营模式

1.创新养老机构、养老服务设施管理运营模式。在发挥公办养老机构保基本、托底功能的同时，鼓励民间资本通过参资入股、委托管理、合资合作等方式参与运营公办养老机构。开展社区老年日间照料中心运营机制改革试点，通过购买服务、民办公助、股权合作等方式，支持和鼓励民办养老机构和社会组织承包运营具有日间照料、失能老年人托护、居家养老服务功能的社区日间照料中心、农村幸福院，推动社区日间照料中心和农村幸福院转型为社区养老服务中心。

2.创新为老服务供给方式，发展“互联网+健康养老”供给模式。依托已建的社区居家养老网络服务平台，整合家政、物业、餐饮、物流等社会为老服务资源，建立全市标准统一、互联互通、高效便捷的信息化养老服务网络，实现市、县(市、区)、街道(乡镇)等三级互联互通。通过信息服务系统，为老年人提供紧急呼叫、网上和电话预约挂号、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等针对性服务项目。

3.创新金融支持模式。鼓励和引导金融机构创新为老服务金融产品供给和服务方式，改进和完善养老领域的金融服务。

(四)努力实现医疗卫生与健康养老服务深度融合

1.推动医养融合发展。研究出台推进医养结合的政策措施，一方面，鼓励和扶持闲置医疗资源转型，扶持社区卫生服务中心及部分业务量不足的二级医院领办养老机构，提供老年医疗护理服务；另一方面，鼓励具备条件的养老机构内设医疗机构，不具备条件的养老机构与医疗机构签订合作协议，建立医养服务联合体。

2.加快推进家庭医生、家庭病床制度建设。发挥社区与老年人距离近、接触密的优势，依托社区居家养老服务信息网络平台，推动社区卫生服务机构以居家老人，特别是失能半失能老人、慢性病人为重点服务人群，实现基层医疗卫生机构与社区养老服务机构的无缝对接。

3.探索建立面向全体市民的长期医疗护理保险制度。建议借鉴青岛等城市的经验和做法，以城镇基本医疗保险为平台，建立覆盖全体市民的长期医疗护理保险制度，将入住“医养结合”型养老护理机构和社区医疗机构需要长期护理失能半失能老人的护理费用纳入医保报销范围。通过建立长期医疗护理保险制度，撬动“医养结合”的各方资源，推动健康养老服务与医疗卫生的深度融合。

4.探索建立医护人员到养老服务机构执业管理制度，鼓励符合条件的医护人员到医养结合机构开展多点执业，全科医生到基层医疗卫生机构全职或兼职工作，促进健康养老服务人才有序流动。

(五)着力推动健康养老服务业创新发展

1.设立国家健康养老产业发展实验区。为更好地促进健康养老产业发展，建议利用哈尔滨市的区位优势、产业优势和科技优势，依托哈尔滨新区，规划设立“哈尔滨新区国家健康养老产业发展实验区”，赋予其一些先行先试的相关政策，形成以区内优势产品和服务为龙头的产业集群，为实现健康养老产业跨越式发展探索路子、积累经验，使健康养老服务产业成为推动哈尔滨市经济社会发展新的经济增长点。

2.延伸养老服务产业链。健康养老服务涉及老年人的衣、食、住、行、医等方方面面，与生物医药、生态农业、康复护理、保健用品、保健食品、旅游休闲等产业密切相关。把健康养老服务业打造成上下游产业互动、相关产业互补的产业链，将产生可观的经济效益。哈尔滨市在发展健康养老服务产业方面具有独特的资源优势，比如，利用名贵中草药材资源丰富的优势，积极开发老年中医药产品，做大做强老年医药产业；利用水质好，野生果树、食用菌丰富，盛产无公害粮食、蔬菜等优势，大力发展老年保健食品产业。

3.鼓励开发为老服务产品。要以老年人需求为导向，重点开发多功能瘫痪护理病床、医疗病床等老年人家用护理设备。同时，依托哈尔滨都市生活圈，适度开发老年人宜居住宅。通过培育一批养老服务产业龙头企业，打造一批养老用品品牌，形成规模效应和品牌效应。

(六)培育壮大健康养老服务业人才队伍

1.建立健康养老服务人才孵化制度。利用哈尔滨市科教资源丰富的特点，在市属高等院校、中等职业学校的专业教学中增设养老服务相关专业课程，加快培养老年医学、中医骨伤、康复护理等方面的专门人才。同时创新激励机制，建立养老服务与管理类专业毕业生到养老机构入职奖补制度，鼓励大专院校毕业生进入养老服务企业和机构就业。

2.建立完善养老护理员培训和评价机制。将养老护理人员的职业技能培训，纳入全市城乡就业培训体系，采取政府资助的方式，依托养老机构和医院，免费对现有养老护理人员进行专业培训和职业技能鉴定，提高其服务技能。

3.健全养老服务从业人员职业发展制度。建立养老服务人员职称评定、继续教育工作机制，实行资格认证，推进养老护理员持证上岗。同时，确保在养老机构就业的医疗专业技术人员，执行与医疗机构相同的执业资格、注册考核制度。对在民办养老机构和养老服务企业就业的专业技术人员，享受与公办机构同等的职称评定、继续教育、职业技能培训等方面的待遇。

4.建立人才引进机制。建议把健康养老养生高层次人才纳入市人才引进工程内容，大力引进健康养老产业高级管理人才、研发人才和专业技师，按照有关规定享受优惠政策，为健康养老服务业发展提供保障。