重大疫情防控视域下提升社区治理的路径研究

梁瑞英，金 阳

（1.中共河北省委党校河北行政学院，石家庄050091；2.中共迁西县委党校，河北迁西050035）

党的十九届四中全会提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。社区治理作为国家治理的重要组成部分，则更为基础、更为重要。如何保证城市社区治理工作治而有力有据、理而有效有序，考验着城市管理者的智慧与能力。

特别是发生新型冠状病毒肺炎重大疫情后，社区作为守好疫情的“第一道防线”，作为防疫政策落实的“最后一公里”，意义更为重大。虽然社区在应对新型冠状病毒肺炎疫情中确实发挥了重要作用，功不可没，但是与此同时，社区治理的短板和问题也不可避免凸显出来。本文从重大疫情视角下城市社区治理机制有效性方面，谈一些粗浅的看法。

一、重大疫情视角下社区治理的难点、痛点、堵点

1.治理手段单一。从这次疫情治理看，社区防控基本上靠政府文件贴上墙、政策明白纸发到户、入户调查填张表、卡点设置到小区、出入登记不漏人，或干脆采取一关了之、一封了之等简单粗暴的方式，不仅耗费了大量人力物力，还给人民群众生活带来很大不便。很多小区疫情防控，还停留在纸质发文、人工登记、喇叭广播阶段，没有跟上时代发展的步伐，很少建立小区疫情防控微信群，很少通过微信、微博等现代媒介发布政策信息，缺乏与设卡干部的思想交流。

2.治理力量不足。在疫情防控工作中，应遵循共建共治原则，强化每个人都是防控责任主体的意识，共同打好疫情防控阻击战，但在实际工作中，主要以基层干部下沉到社区为主（有物业的小区物业管理人员参与其中），青年服务志愿者、大学生服务志愿者、党员服务志愿者、医疗服务志愿者、社区服务志愿者参与度不高、主动性不强，特别是社区的老干部、老党员、老住户的积极性没有被充分调动起来，造成社区干部疲劳作战。

3.治理关系不顺。有的社区特别是疫情严重社区的防控工作，涉及多个单位部门，有机关干部、社区干部、小区物业管理人员、志愿服务者、医疗工作者等，防控工作牵头单位是谁、责任主体是谁、具体怎么分工、应负什么责任不明确、不具体，导致人员排查、入户调查、小区消毒、隔离观察、转诊收治等环节衔接不顺，在工作程序和流程上，存在九龙治水、龙多四靠的问题。

4.治理边界模糊。疫情防控这项工作，对社区来说，是个新事物，以前没涉足。这次疫情发展速度之快、扩散范围之大令人始料未及，很多地方都是组织临时建立、人员临时抽调、文件临时出台，成立了综合协调、排查稳控、医疗救治、流行病学调查、隔离观察、卫生防疫及市场监管、交通管控、应急保障、社会稳定等多个工作组，看似分工明确、职责清楚，但具体到每个社区情况千差万别，工作重点又有所不同。

5.治理保障乏力。社区的治理，基本上是社区业主委员会委托物业公司管理，靠收取物业费维持运转，以自给自足为主。在疫情防控工作中，临时卡点的增设、物业小区的消毒、小区居民的排查、物业人员的防护保障等，都在不同程度地增加社区管理支出，如果临时增加物业管理费，社区居民不同意，不临时增加物业管理费，物业公司承受不起，给社区防控工作带来了挑战。

6.治理链条缺失。社区治理是一项复杂的系统工程，涉及社区治安防控、小区绿化、卫生保洁、公共设施修缮、文化建设、矛盾调解、托幼托老、综合服务站建设、基本生活必需品供给等服务，有些交给物业公司能做好，有些交给物业公司做不好。在疫情防控工作中，社区管理既没有形成有效制度体系，也没有构建起闭合的责任链条，有些工作处于悬空状态，看起来挺热闹，实际上没抓手。

7.治理责任倒挂。目前，社区治理以自治为主，责任主体为社区委员会或物业委员会，将治理的责任几乎全部压给了只有委托收费权、没有任何执法权的群众自治组织。从这次疫情防控工作看，社区治理的主体责任倒挂严重，能管事的不管事，不管事的瞎管事，平时管一些鸡毛蒜皮、不痛不痒的小事还能应付得了，一旦发生重大疫情，根本管不好、管不了，治理应回归本位，由居民自治向联防联治、共商共治转变。

二、社区治理机制失效的原因分析

1.人员构成复杂。社区居民有机关事业单位干部、企业工人、个体工商户、外来租房户、拆迁安置户、进城务工者、下岗失业工人等，有的甚至潜藏着犯罪分子，文化程度不同，年龄结构不同，个人素质不同，思想多元化，诉求多样化。在疫情防控工作中，往往对每家每户的基本情况、变动情况掌握不清、摸排不透，给社区治理带来了很大挑战。

2.关系联接松散。随着房地产市场放开、人口流动性加大，社区居民迁徙性强、变化性大，基本上住对门都很少认识，社区委员会或物业委员会与居民联系的渠道主要是收取物业管理费、水费、电费或维修水电时能见到面，平时很少联系。县级街道社区基本上不搞什么活动，即使搞一些文体活动，联系的人员也仅限特定群体，与其他居民联系很少。在疫情防控工作中，充分宣传党和政府的政策，将大家思想统一起来，做到步调一致，存在一定难度。

3.网格管理弱化。从表面上看，社区都实行了横向到边、纵向到底的网格化管理，小区有业主委员会，每栋楼都有楼长，居委会有治安防控小组、精神文明建设小组、有矛盾纠纷调解小组、有刑释解教人员矫正小组、有禁毒禁赌禁黄小组，等等，可谓麻雀虽小，五脏俱全。由于执法权都集中在县（区）直部门，社区没有执法权，许多职能都是写在纸上、发在文上、挂在墙上，根本没有落实、落不了地。在疫情防控工作中，社区只起到政府“传声筒”“收发员”的作用，真正按网格管理说话无人听、号令无人从。

4.服务功能缺失。社区是一个小社会，处于基层治理的神经末梢，属于基层治理的“微循环”，应承担多项服务职能，但从实际工作看，如矛盾纠纷调解、基层党组织建设、文化阵地建设、公共设施维护、重大疫情防控等工作，基本处于停滞或悬空状态，社区经费不是按社区居民人头核算，而是按社区实有工作人员核算，除了保工作人员工资，保基本运转，根本没有更多财力干事情。在疫情防控工作中，由于社区缺人员、缺资金、缺物资，根本无力承担起这项工作。

5.矛盾纠纷难调。社区属于松散型小社会，也会出现矛盾纠纷，有些是难以调解的。如小区居民与业主委员会之间的矛盾、业主委员会与小区物业公司之间的矛盾、小区居民之间的矛盾、居民与小区物业公司之间的矛盾，等等。这些矛盾纠纷多数属利益矛盾，如果一方或双方不作出妥协，很难协调。在疫情防控工作中，居民向往自由生活与小区战时封堵之间的矛盾、小区财力紧张与防控工作需要的矛盾等，很难做到让矛盾各方都满意。

6.制度建设缺位。伴随着城市的迅速发展，城市规模不断扩大，社区管理遇到了新挑战、新课题。社区的居民一般具有单位人、社会人、自由人等三重身份，一天之内身份之间不断转换、不断切换，到社区，要遵守社区的物业管理、停车管理、卫生管理、绿化管理、维修管理、治安管理等，这些管理有的有制度，有的没制度。疫情防控工作，以前没遇到，没经验，无遵循，不知道从哪里管起、从何处下手，需要对制度进行修补。

7.人员身份尴尬。很多社区工作人员都是临时聘用人员、工资定额人员或退休返聘人员，在县级街道（社区），工作人员工资一般不足2000元，既没有正式编制，也没有执法权力，工作年限长工作表现好的，每年有部分名额可以转成全额事业待遇，多数工作人员工作没干劲、没激情，还经常遭嘲讽、被讥笑，感觉很无望、很无奈、很无助。在疫情防控工作中，因身份尴尬，只能配合机关干部做一些辅助性工作，治理机制无法有效发挥。

8.机制缺乏创新。社区相当于村级，是社会的细胞。枫桥经验为社区治理提供了有益的经验和启示，但机械照搬照抄又“水土不服”，往往满足于保稳定、不出事就行，机制建设是新三年旧三年、缝缝补补又三年，不敢突破原有的条条框框、桎梏制约，社区治理缺乏活力、动力。在疫情防控工作中，仍沿用过去那种喊话靠嘴、走路靠腿、查人靠找的老办法，没有与相关部门建立起协商治理、民主治理、系统治理的联动机制。

三、重大疫情防控中提高社区治理机制有效性的对策

提出问题分析问题，最终的目的是为了更好地解决问题。笔者从建立联防联控机制、共商共治机制、共建共享机制、协调协作机制、补台补位机制、问效问责机制、下沉下放机制、预警预判机制等方面对社区治理机制有效性进行探寻，以期找到更好的解决之策。

1.健全专兼群联防联控机制。一是建强专业队伍。针对基层社区疫情防控专业力量不足的问题，通过完善社区医疗服务站功能、招聘专职医生、增设传染病科室等方式，将疫情防控的前沿阵地搬到社区一线，刚性增加基于日常学习与行动导引的大疫情科普课程，促进疫情日常防控知识进社区、进楼宇、进家庭，有效解决重治轻防的问题，实现由治到防的转变。二是扩大兼职队伍。通过招募医院医疗服务志愿者、大学生医疗服务志愿者、扩大签约家庭医生范围、返聘退休医生等方式，组织志愿者定期或不定期地对社区居民进行疫情防控知识的宣传教育，促使社区居民防在日常、做在经常，变“突击防”为“经常防”、“要我防”为“我要防”，增强全民防控意识。三是动员群众参与。疫情防控是一场人民战争，必须发挥人民群众的主体作用。树立以人民为中心的发展思想，坚持实事求是原则，根据疫情防控进展，对不同地区、不同群体进行差异性宣传、分层化传播，增强疫情防控正面宣传的吸引力，让人民群众积极投身抗疫“主战场”。

2.健全党政群共商共治机制。一是调研问需。通过入户问需、网络问需、民情信箱问需等多种方式，向社区居民、社会组织、社会单位等发放和回收《问需建议案表》，及时汇总形成建议提案。经过街道（社区）归类、合并、整理，初步制定出街道本年度的办实事项目意见，并提交到街道议事协商会。二是决策问计。先办哪些、后办哪些，需要通过议事协商会来解决。在议事协商会上，各方代表对各项建议提案的公共性、可行性、现实性等进行协商讨论和科学评估，按照陈述—质询—答辩—表决的步骤和程序，确定当年拟办实事项目，形成立项决议并向社区居民公示。三是评议问效。街道相关职能部门负责对已经确定的实事项目进行办理，办理的效果如何，通过区街行政效能监察、组织议事代表评议或者聘请第三方评价等多种方式“问效”，实事项目办理结果要向社区居民公示［1］。

3.健全街企社共建共享机制。一是街道建组织。这次重大疫情，给社区防控工作敲了警钟。建立专门的疫情防控组织，负责所辖社区疫情防控工作的组织领导、综合协调、流行病学调查、卫生防疫、应急保障、防疫知识普及宣传等工作，做到疫情防控工作面上有人管、线上有人抓、点上有人干。二是企业建功能。积极引进民营资本，投资社区医疗服务站建设，或鼓励支持民营医院服务功能向社区延伸下沉，或建设专业服务站，或组织民营医院定期到社区义诊，普及疫情防控知识，既盘活了民营医院医疗资源，又有效地解决了社区医疗资源不足的问题。三是社区建机制。着眼当前社区疫情防控机制不健全的实际，加强社区制度建设，完善社区居民基本情况排查、基本健康状况登记、环境卫生保洁、出租房登记管理、社会治安网格化管理等制度，建立制度台账，明确责任主体，实行分级分层分类管理，避免打乱仗。

4.健全人技物协调协作机制。一是协调人防。摸清社区居民姓名、年龄、性别、职业、单位、健康情况底数，按照“自主自愿，公益服务”的原则，将从事医疗工作的居民纳入社区志愿服务组织中，一旦遇到疫情，从职业专业的角度，及时为群众答疑解惑，消除群众恐慌心理。二是协调技防。开发疫情防控公共服务管理平台，将医院、专家、公众及相关医疗资源充分整合，同时开发主动申报与疫情线索提供、网上智能问诊与人工服务、居家医学观察服务与管理、信息发布与健康教育等功能。综合运用互联网、大数据、云计算、区块链等现代技术，实现精准查人、快速查人［2］。三是协调物防。建立防疫专项储备金，根据社区规模，储备一定数量的防疫物资，以备应急之需。建立物资运作体系，实现多源多流的物资分配，减少物资错配。根据疫情形势发展的需要，积极协调卫健、疾控中心等相关部门，紧急调运防疫物资，防止因防疫物资不足，延误疫情防控最佳战机。

5.健全专群社补台补位机制。一是专业组织补缺。按照“专人专事，专职专责”的原则，加强应急医疗体系建设，强化卫生体系纵向、横向的联系、合作、协同。落实社区医院、疾病控制机构、卫生监督机构应急工作预案和制度规范，强化医共体或医联体建设，弥补社区医疗资源不足的问题。二是群团组织补位。在社区健全工会、共青团、妇联等群团组织，充分发挥群团组织联系群众桥梁纽带作用，组建志愿服务队、社区文艺队，开展丰富多彩的文体活动，将社区广大群众凝聚在群团组织周围，增强群团组织的凝聚力、向心力、影响力。三是社会组织补台。盘活社会组织存量资源、适当扩大社会组织的数量、加强业务培训，提升社会组织的专业性。建立有效的社会力量参与危机治理、公共服务的执行机制。建立有力的社会力量参与危机治理、公共服务的管理协调机制，通过政府购买公共服务，促进社会力量在政府引导和社会监督下依法依规有序参与公共危机治理和公共服务工作。

6.健全纪监组问责问效机制。一是纪委监督问责。强化逆向激励，推动实际工作进展。加大对社区主要领导和负责同志的考核力度，对疫情防控期间不作为、怕作为和乱作为的个别情况，加大问责惩戒性的威慑力度，以监督问责促进干部履职尽责，以刚性约束促进政策有效落实。二是监委监督问效。深化社区党务政务公开公示，提高工作透明度。一旦发现疫情防控工作中存在问题，立即对相关责任部门和责任人进行倒查追责，并将“问责”纳入机关效能监察考核内容，以监督问效促进工作提效。三是组织监督问绩。将卫生防疫工作纳入对社区干部政绩考核的重要内容，对抗击疫情工作中表现突出的社区干部，在职务晋升、评先选优、职称评定、事业编制录用等方面，给予优先倾斜，树立让实干者受褒奖、让失职者受惩罚的鲜明导向。

7.健全权责利下沉下放机制。一是权力下放。借鉴温州先进经验，将原先由县级组织、公安、司法、民政、残联和卫健等16 个部门负责的包括流动党员活动证办理、出租房登记、法律援助申请和人民调解申请等在内的80项社会管理和公共服务事项的权限下放到社区，由社区便民服务中心具体负责经办相关社会管理和公共服务事务。二是财力下沉。借鉴先进地区做法，将防疫工作经费列入专项预算、纳入社区居委会办公经费中，经费支出管理由社区居委会负责，切实解决社区防疫工作经费渠道单一、支出不足等问题。三是激励下倾。社区作为城市社会的基本单元，承担着大量社会管理和公共服务工作，是社会稳定的基石。建立社区干部关爱机制，为社区干部解决工作生活中的实际困难，对在急难险重任务中表现突出的社区干部，要大张旗鼓地表彰奖励，让他们在政治上有地位，在社会上有尊严，在群众中受尊重。

8.健全点线面预警预判机制。一是点上预判。提高见微知著的能力，善于从传染个例进行科学分析研判，完善传染病监测网络，整合不同渠道、不同部门间的疾病监测信息；经常性评价现有装备、防控网络、应急响应机制，填补或加强存在的空白点和薄弱环节。二是线上预报。建立专业“吹哨人”和疫情“信息员”制度，对专业“吹哨人”和疫情“信息员”基于科学研判发出的预警信息，要高度重视，以最快速度，组织相关专家进行综合评估研判，按照科学预警的原则，在系统内部进行及时预报，防止因判断失误造成无法挽回的损失。三是面上预警。建立科学研判体系，充分运用RO（Reproduction Number）即病毒再生繁殖数，基于官方数据和数学方法，科学研判预警疫情发展，展现过去每日新增确诊人数曲线、预测未来每日新增确诊人数曲线、预测疫情基本结束日期，以便有针对性地制定防控策略。