聘任制视域下高校教师申诉制度反思与完善

2020-01-18 01:16
关键词:行政部门救济高校教师

(凯里学院知识产权与法治研究中心,贵州凯里 556011)

一 聘任制下高校教师申诉制度的问题提出

2015 年修正的《中华人民共和国高等教育法》(简称《教育法》)规定①高等学校实行教师聘任制。高校教师与高校在遵循平等自愿原则的基础上由校长与教师协商签订聘任合同。[1]从法律上说,高校教师与高校的地位平等,权利义务对等,二者没有孰优孰劣之分,是否签订聘任合同及签订合同的内容,只要不触犯法律及没有违背社会基本伦理道德,完全可由双方平等协商确定。

但在实践中,高校教师与高校平等协商签订聘任合同似乎仅适用于校外人才引进的情形,对于在职在编教师而言,高校与其更多的是一种管理与被管理的关系。高校教师与高校的合同签订,一般是教师在高校事先拟定的格式合同中签字完成,平等自愿协商难以体现,高校教师在合同签订中明显处于弱势地位,如《教育法》第五十一条规定,②高校有权单方面对教师进行解聘。但当有的高校教师在合同期满提出工作调动时,高校常以各种理由和借口拒绝办理调动手续,即便有的教师依法定程序提出辞职,高校也不同意。高校可单方面解聘教师,有的高校教师要求正常工作调动却极其艰难,如果高校教师对高校解聘或者对高校不予办理调动手续不服,《教育法》没有明确其可以通过何种途径进行救济。[2]但根据《中华人民共和国教师法》(简称《教师法》)第三十九条,③高校教师对高校侵犯其合法权益或对高校作出的处理不服的,可向教育行政部门申诉。

毋庸置疑,现行《教师法》所设申诉制度对高校教师权利救济有重要作用,因为通过高校教师提出申诉,由相应教育行政部门对“高校行为”进行审查处理,高校教师被侵害权益有可能得以恢复或弥补。但因我国尚处于向程序法治化转型与过渡时期,《教师法》所设申诉制度尚存缺陷。当高校教师认为自己合法权益遭受高校侵害或者对高校所作处理不服而提出申诉时,申诉制度之不足无疑会影响其权利救济。高校教师被侵害权益不能获得及时有效的恢复或弥补,会引发高校教师乃至与其有密切关系的人对高校的怨恨和不满,这些怨恨与不满有可能会像在地下运行的地火一样,当一切和平发泄的管道均被堵塞时,会爆发出惊人的破坏性能量,不仅会对高校而且对整个社会和谐稳定产生冲击影响。因此,在聘任制背景下,有必要对高校教师申诉制度予以冷峻反思与进一步完善。

二 高校教师申诉制度现状与问题

(一)适用范围采取概括性立法模式,易致权利救济请求吃闭门羹

适用范围,此指在聘任制下,高校教师可对高校何种侵权行为提出申诉。申诉适用范围划定了高校教师的权利救济边界,不在边界内的高校行为,即便高校教师对其提出申诉,承担救济义务主体可能以各种理由和借口予以推诿或拒绝。

关于高校教师申诉的适用范围,在理论上可以将其大致分为三种立法模式:一是单纯简单列举模式,即立法仅对高校教师可申诉的情形予以规定,没有任何回旋余地;二是纯粹概括性模式,该模式只是笼统规定高校教师对侵权行为可以申诉,但没有明确可以向有关部门提出申诉的具体情形;三是折中模式,即在具体列举高校教师可以申诉情形的同时附设有灵活性的兜底条款。

由于社会生活极其复杂,立法很难对危害高校教师权益的具体情形予以穷尽,如果对申诉适用范围采取简单列举模式,势必会出现挂万漏一。当侵权行为不属于法定情形,对于高校教师就此提出的指控,有关机关可能会以法律没有授权为由予以推诿或拒绝受理,导致被侵害权利无法救济,所以,对高校教师申诉范围采取单纯简单列举的立法模式有可能缩小救济范围。从表面上看,概括性立法模式似乎对高校教师权利救济有利,因立法未具体列举申诉情形,这隐含高校教师对侵害其权益行为均可提出申诉。但没有具体列举申诉情形,模糊授权同样会导致有关机关对高校教师申诉予以推诿。折中立法模式克服了纯粹概括性规定与单纯简单列举之不足,是高校教师申诉适用范围的一种理想立法模式。

然而,根据《教师法》第三十九条,我国立法没有列举教师申诉的具体情形,对高校教师申诉适用范围采取纯粹概括性规定的立法模式。鉴于高校侵犯教师合法权益的形式多样及教师对高校作出处理不服的情况较复杂,立法未明确教师申诉的具体情形,当高校教师对高校解聘、处分、不予续聘、不予晋升及拒绝工作调动不服而提起申诉时,有可能出现个别教育行政部门以法律没有明确授权为由,对高校教师之请求进行推诿或故意拖延,致使高校教师申诉吃闭门羹。

(二)裁决者的地位有失中立,权利救济程序不正义现象尤为明显

正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现,这是法律人熟知的格言。在控、辩、裁三方组成的高校教师申诉基本架构中,裁决者不得事先有支持或者反对一方的预断或偏见,其与利益冲突的控辩双方等距离,应不偏不倚居中裁决,这是高校教师申诉程序正义的底限。否则,负责处理高校教师申诉主体的地位有失中立,例如,承担解决申诉的有关机关与“侵权者”高校距离过近或者说与“受害者”高校教师的距离偏远,有可能导致其基于各种因素考量而作出不公正裁决,高校教师被侵害权利不仅未得到公正救济,还在寻求权利救济中受到再次伤害。

根据《教师法》第三十九条,当高校教师与高校发生冲突时,对于高校教师提出的申诉,承担权利救济义务主体是“教育行政部门”。须承认,高校与高校教师都是教育行政部门的管理与服务对象,教育行政部门对其冲突之解决承载客观中立义务。然而,由于工作业务往来频繁,高校与教育行政部门之间的联系不仅密切而且有一定的利害关系,例如,教育行政部门发布的行政命令有赖于高校贯彻执行。然而,高校教师与教育行政部门的关联通常需由高校做媒介。由此不难发现,教育行政部门与高校的关联度要远远大于高校教师个人。这样,当高校教师与高校发生权益冲突时,由教育行政部门作为权利救济义务主体,裁决者与控辩双方就不是等距离的等腰三角之权利救济架构。裁决者与被控侵权的高校距离过近,与权利受侵害的高校教师距离偏远,有可能使教育行政部门基于利害关系的各种因素考量作出对高校教师不利之裁决。

(三)没有涉及听审权,教师在权利救济中的主体地位难以彰显

听审权,源于英国自然正义中“两造兼听”的理念,一般指在控辩对抗的纠纷解决中,双方当事人享有向“法官”出示证据、陈述事实以及同对方证人对质与反诘的权利。在两造对抗的高校教师申诉中,保障可能受裁决影响的高校教师了解相关信息并有为自己利益予以辩解的机会,这既是对其主体地位的肯定和尊重,也有利于有关机关全面了解争议事实,这对于高校教师权利救济有极其重要价值。否则,承担解决申诉主体只听到一面之词,所作裁决难免以偏概全。

此外,被控“侵权”的高校与权益“受侵害”的高校教师,不论在力量对比还是在道义支持上,高校通常处于优越地位。这样,在有关机关处理高校教师申诉中,保障高校教师听审权,不仅能彰显高校教师在权利救济中的主体地位,还有利于负责处理申诉的有关机关全面了解争议事实。否则,有关机关只听到一面之词,对争议事实缺乏全面了解,对申诉的处理就缺乏事实基础。为此,在申诉中保障高校教师听审权,认真听取其意见,这是权利救济程序正义底限。[3]

但我国《教师法》所设申诉制度没有涉及教师的听审权。这意味着,在处理高校教师申诉时,是否给予及在多大程度上给予教师“听审权”,教育行政部门拥有自由裁量权,在类似甚至相同的高校教师申诉事例中,不同高校乃至同一高校的不同教师实际获得的听审权会有差异。听审权“因人而异”“因案有别”,不仅破坏了法律面前人人平等原则,而且使高校教师在申诉中主体地位难以彰显。

(四)未明确举证责任分配,裁决者遇到举证不能情形时进退维谷

举证责任分配,通常指在正式的纠纷解决场域,法律事先规定应由何方当事人对诉讼中的事实主张提供证据予以证明,如果法律规定有义务提供证据的一方无法提供证据时,其要承担对自己不利的败诉后果。[4]由此不难发现,在控辩裁三方组成的高校教师申诉架构中,举证责任分配包含两方面的内容:一是对于高校教师提出的主张,由谁提供证据予以证明;二是当高校教师提出的主张没有相关证据进行证明时,有义务提供证据的一方要承担败诉的不利后果。

“谁主张,谁举证”通常是分配举证责任的一个基本原则,但在高校教师申诉中,由于控辩双方力量明显失衡,“控方”高校教师处于弱势地位,在此种情况下,基于实质公正因素考量,立法可作出由高校承担举证责任的特别规定。这不仅有利于及时收集证据,而且避免裁决者面对举证不能不知如何处理的尴尬。

然而,对于高校教师的申诉,是由“权利主张”的高校教师还是由被控“侵权”的高校抑或分别由双方承担举证责任,在《教师法》第三十九条所设申诉制度中未提及。冲突双方的举证责任分配缺失,导致当遇到高校教师与高校就争议事实均无法举证且互不让步时,承担权利救济义务的教育行政部门就此不知如何处理。对高校教师的申诉常常只能暂缓甚至无限期拖延,导致权利救济正义迟来。

(五)未确立对申诉处理不服可行使诉权,后续救济缺失制度保障

申诉,是高校教师维护自身合法权益的一种极其重要方式,但不应当是唯一和终极的救济途径。[5]如果高校教师对有关部门作出的申诉处理决定还是不服的,应当赋予其可以通过其他渠道寻求更高级别救济的权利,例如,除非法律有禁止规定,高校教师可以通过行使诉权方式请求司法救济。

根据我国《教师法》第三十九条规定,高校教师对高校侵犯其合法权益或对高校作出的处分不服的,可以向教育行政部门提出申诉,但若对处理决定仍不服的,高校教师是否还可请求救济,《教师法》没有涉及。[6]根据1995 年国家教委颁发的《〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》(简称《实施意见》)的补充规定,高校教师对教育行政部门就申诉处理决定不服的,如果申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的,可以提起行政复议或者行政诉讼。④但《实施意见》属于部门规章,法律位阶低,对法院缺乏强制性的约束力,难以作为高校教师提起行政诉讼的依据。[7]在实践中,当高校教师就教育行政部门对申诉处理决定不服,以《实施意见》为依据向法院提起诉讼时,极有可能出现有的法院以法没有授权为由不予受理或者推诿。

三 完善高校教师申诉制度的路径选择

(一)构建具体列举与兜底条款相结合的立法模式,合理确定申诉范围

现行《教师法》对申诉范围采取单纯概括性规定的立法模式,易造成有的教育行政部门可能以法律没有规定为由,对高校教师申诉予以推诿甚至拒绝受理。因此,有必要对高校教师申诉范围采取具体列举与兜底条款相结合的折中立法模式,即在具体列举教师可以申诉的情形后,附加兜底条款。立法对教师可以向有关机关提出申诉的情形予以具体列举,意味着对于高校教师提出的申诉,只要属于法定情形,承担救济义务主体必须受理,不得拒绝,避免申诉范围过于宽泛可能导致教师权利救济请求吃闭门羹现象。但为了防止立法挂万漏一,在具体列举可以申诉情形之后,应附设兜底条款,使得教师申诉范围更趋合理。

具体应将那些情形列举为高校教师可以申诉的情形,目前可暂时设定为这样两种:一是教师认为高校在签订聘任合同、职称评审与聘任、工作调动、教学管理、科研奖励、年终考核、工资福利、进修培训及退职退休方面作出的决定侵犯其合法权益的;二是教师对学校作出的纪律处分或者行政处分决定不服的。

在具体列举教师可申诉情形后,附设有一定弹性的兜底条款,是为了防止具体列举难免出现的遗漏。但因兜底条款可能导致个别高校教师动辄将高校作为“被告”予以指控,因此,有必要对兜底条款设置一定条件,例如,对于不在《教师法》具体列举范围的高校行为,如果高校教师认为该行为侵犯了自己的合法权益,要提出相应证据予以证明,只有符合条件的,有关机关才予以受理。

(二)设置独立教师申诉委员会,弥补救济义务主体地位不中立的缺陷

相对于教师个人而言,教育行政部门与高校的关系更密切,由教育行政部门作为处理教师申诉的主体具有明显不中立性,这对高校教师权利救济极其不利。但从某种意义上说,《教师法》如此制度安排绝非没有合理之处。因为安排不同机构解决高校教师申诉,其所需成本及效益有别。例如,与程序刚硬及裁决者相对中立的司法救济相比,其系统内部的行政救济成本较低,救济效益更高。总的说,解决申诉程序正义的程度通常与救济成本成正比,程序越正义,救济成本相应就高。有鉴于此,并非所有权利救济均要由完全具有中立性的主体承担,否则,救济会付出更大代价。正是从这个意义上说,由教育行政部门作为处理高校教师申诉的裁决者有其合理之处。对于教育行政部门作为裁决者的中立性不足现象,可以通过在教育行政部门设置独立的高校教师申诉委员会予以弥补。

为了确保高校教师申诉委员会相对中立,可以对其作出规定。一是在人员组成上,高校教师申诉委员会须由教育行政部门代表、工会代表与教师代表组成,且教育行政部门代表不得多于委员会组成人员的三分之一,教师代表人数不得少于委员会成员的二分之一。高校教师代表可从教育教学机构中遴选,必要时可以邀请法律界专业人士参与,以保证高校教师申诉委员会具有专业性、专门性与公正性。二是赋予高校教师享有申请回避权。为避免申诉委员会因偏见、利益或其他因素而导致裁决不公,如果高校教师有合理根据,应赋予其有权申请委员会成员回避。为此,《教师法》应就回避范围、理由及程序予以规定。

(三)确立听审权,保障裁决者了解争议事实及彰显教师主体地位

在教育行政部门处理高校教师与高校冲突“两造对抗”的申诉架构中,保障处于弱势地位的高校教师享有陈述事实、发表意见及同对方进行辩论的权利,不仅有利于教育行政部门全面了解冲突事实,而且能彰显高校教师在申诉中的主体地位,因此,在将来修改《教师法》时,应从如下方面确立高校教师听审权。

一是陈述事实的权利。在教育行政部门对高校教师的申诉进行“庭审”时,当具体负责人宣布“案由”后,首先应由高校教师就高校侵犯其合法权益或者对高校作出处理不服的事实依据、政策依据及相关法律法规依据予以陈述。

二是同高校进行辩论的权利。在教育行政部门处理高校教师申诉的过程中,被控方的高校无疑会提出证据就自己行为的合法性及合理性予以捍卫,针对高校的反驳和主张,《教师法》应明确赋予高校教师有权同高校进行辩论。

三是询问对方证人的权利。如果高校方有证人到场作证,高校教师有权询问对方证人,通过双方之间的询问与反询问,有利于承担救济义务主体全面认识冲突事实,这对于高校教师被侵害权利的恢复或者弥补具有极其重要的意义。

四是最后陈述与发表意见的权利。当教育行政部门负责处理高校教师申诉的工作人员认为冲突事实已经查清,在进入评议和裁决之前,应当给予高校教师最后陈述和发表意见的权利。充分听取高校教师意见,有利于在对其作出不利裁决之前进行适当思想政治教育工作或采取有效措施,避免不必要极端现象发生。

(四)合理分配举证责任,避免待证事实真伪不明时裁决者左右为难

在高校教师申诉制度构造中,合理分配举证责任,有利于促使承担举证责任方及时收集证据。特别是当出现待证事实无法举证时,教育行政部门可根据举证责任分配确定由谁负担不利后果,避免举证责任分配不明可能导致不知如何处理的困境。因此,针对现行《教师法》对教师申诉制度未涉及举证责任分配之缺陷,在未来修改该法时,有必要对控辩双方举证责任予以合理分配。根据高校教师与高校在申诉中所处地位及双方实际力量对比,可对其举证责任做如下分配:

首先,由控方的高校教师就“学校侵犯其合法权益或者就学校对其作出的处分错误”承担初步举证责任。具体而言,对于“学校侵犯其合法权益”,高校教师应就高校何种行为、在何时何地侵犯其何种合法权益提供一定支撑材料;对“学校作出的处分错误”,高校教师须就学校处分错误的事实依据或法律依据进行说明。高校教师在申诉中承担初步举证责任,不仅有利于避免高校教师动辄对高校进行指控,而且有利于负责处理申诉的机关对是否“立案”进行初步判断。[8]考虑到高校教师在申诉中受害者地位,对其承担初步举证责任的证明标准不宜要求太高,只要能使负责处理申诉的机关认为有必要对申诉进行审查即可。

其次,被控“侵权”的高校就自己行为合法或自己行为与高校教师权利受损不存在因果关系予以举证。在高校教师申诉制度中,举证责任不是遵循“谁主张,谁举证”原则,而是由被控侵权的高校承担。除了高校是强者这一原因外,还有一个重要缘由,那就是高校作为教师的管理者,承载“依法行政”的义务,其实施的每一行为及对教师所作的不利决定都必须有事实和法律依据。如果高校实施的行为或所作决定是合法的,只要将相关材料呈送教育行政部门予以审查核实即可。因此,在高校教师申诉中由高校承担主要举证责任有正当性基础。

(五)对教育行政部门处理申诉的决定不服,教师有权展开后续救济

对于教育行政部门就申诉所作的处理决定,如果高校教师仍不服的,其能否向上一级教育行政部门申请复议或直接向人民法院提起行政诉讼,现行《教师法》未规定。《教师法》对教师申诉的后续救济途径没有明确,高校教师就教育行政部门对申诉所作处理不服时,对于是否有必要寻求其他救济途径,常常感到困惑。即便有的高校教师向有关机关提出请求,有关机关也很可能以“法不授权”为理由或借口予以推诿乃至拒绝。这不仅只是高校教师被侵害权益不能得到及时有效救济,还有可能导致教育行政部门的裁决权不能得到权利与权力的及时有效监督,容易助长滥用。因此,《教师法》有必要就教师对申诉处理不服的后续救济渠道予以明确规定,确保聘任制下高校教师权益能得到更好的保护。

至于对申诉处理不服的后续救济途径如何设置,笔者认为,高校教师对教育行政部门就申诉所作处理仍然不服,或者对教育行政部门逾期没有对申诉作出处理决定不服的,高校教师可以通过两种途径寻求更高级别的救济:

一是高校教师可以先向处理申诉的教育行政部门的上一级主管部门申请行政复议,倘若高校教师对行政复议决定还是不服的,只要其与高校之冲突属于行政诉讼受案范围,高校教师还可以提起行政诉讼。

二是高校教师也可以未经行政复议,直接向法院提起行政诉讼,但前提是高校教师与高校的冲突属于行政诉讼范围。

赋予高校教师在提起诉讼前有选择请求行政复议的权利,除了是对高校教师的尊重外,此举还有利于节约权利救济成本,有利于上级行政机构对下属行政机构的监督。此外,作为行政复议机构的教育行政部门与对申诉作出处理决定的教育行政部门是上下级行政隶属关系,对高校教师有利的行政复议决定易得到执行。但行政复议毕竟是行政系统内部救济,倘若高校教师对复议决定还是不服的,只要冲突属于行政诉讼范围,就应保障其通过行使诉权寻求司法救济,由法院就高校对高校教师实施行为或所作决定是否具有合法性进行审查并作最终裁决。

四 结语

在聘任制背景下,高校教师权利常常面临被高校侵害的危险,《教师法》所设申诉制度对高校教师权利救济有重要价值,但因我国尚处于向程序法治化的过渡与转型时期,《教师法》关于申诉制度设计上还存在诸多缺陷,这在一定程度制约了高校教师申诉的权利救济功能发挥。因此,有必要就《教师法》所设申诉制度予以反思和完善。鉴于高校教师与高校纷争涉及公益与私益的尖锐冲突,高校教师申诉制度完善须对该冲突予以适度平衡,否则会适得其反,过犹不及。

注释:

①《中华人民共和国高等教育法》第四十八条:“高等学校实行教师聘任制。教师经评定具备任职条件的,由高等学校按照教师职务的职责、条件和任期聘任。高等学校的教师的聘任,应当遵循双方平等自愿的原则,由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。”

②《中华人民共和国高等教育法》第五十一条:“高等学校应当为教师参加培训、开展科学研究和进行学术交流提供便利条件。高等学校应当对教师……的思想政治表现、职业道德、业务水平和工作实绩进行考核,考核结果作为聘任或解聘、晋升、奖励或者处分的依据。”

③《中华人民共和国教师法》第三十九条:“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的,或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的,可以向教育行政部门提出申诉,教育行政部门应当在接到申诉的三十日内,作出处理。”

④1995 年国家教委关于《〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》规定:“申诉当事人对申诉处理决定不服的,可以向原处理机关隶属的人民政府申请复核,其申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的,可以提起行政复议或者行政诉讼。”

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