作为政府还贷公路的港珠澳大桥主体工程项目法人模式选择

（港珠澳大桥管理局，广东 珠海 519060）

一、港珠澳大桥概况

港珠澳大桥举世瞩目，其最大的特点乃是“一国两制”、跨越三个司法管辖区。因此，由港珠澳大桥引起法律冲突现象极其突出。为减少港珠澳大桥的法律冲突，粤港澳三地政府极具智慧，富有创造性地提出将大桥一分为四，达成“三地政府各自负责口岸和连接线工程，粤港分界线至珠澳口岸之间为港珠澳大桥主体工程，由三地政府共同出资建设”的共识。根据国务院的批复，港珠澳大桥主体工程按我国公路法体系中的高速公路技术等级和政府还贷公路模式进行建设。《公路法》第二十三条规定：公路建设实行法人负责制，《收费公路管理条例》第十一条第一款规定：“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法成立专门的不以营利为目的的法人组织。”因此，2010年7月，三地政府共同在内地举办了事业单位性质的项目法人，即港珠澳大桥管理局。实际上，《收费公路管理条例》第十一条第一款并没有对政府还贷公路的项目法人的模式做出明确规定。本文拟基于回顾港珠澳大桥主体工程项目法人设立的实践经验，从政策性文件的规定、行业主管部门的规定、事业单位的改革趋势和其他工程实践案例等四个角度，详细分析港珠澳大桥主体工程的项目法人为何选择了事业单位法人，并在此基础上对《收费公路管理条例》第十一条提出修订建议。

二、港珠澳大桥项目法人模式选择的理由

（一）从政策性文件的规定看

初看《收费公路管理条例》第十一条第一款的规定，政府还贷公路只是要求依法成立不以营利为目的的法人组织，而并没有明确规定成立事业单位法人。因此，非营利性的事业单位法人和非营利性的公司法人应均属于项目法人可选组织形式的范围之内。若仔细阅读该条，其中明确提到“依法成立专门的不以营利为目的的法人组织”的原则乃“政事分开”。“政事分开”中“政”应当指政府的行政机构；而“事”所指的是什么？“依法成立专门的不以营利为目的的法人组织”是不是指的这个“事”？是否指“依法成立专门的不以营利为目的的法人组织”应当与“政”分开？如果不是，“依法成立专门的不以营利为目的的法人组织”为什么又要以“政事分开”为原则？

先简单梳理“政事分开”在国内的使用情况。“政事分开”最早是在政策语境中得以使用，应当属于政策概念。《收费公路管理条例》颁布于2004年9月，经检索“北大法宝·中央法规司法解释”数据库，此日期之前“政事分开”的政策性文件主要有103份。所谓“政事分开”乃是政府行政管理体制或经济管理体制改革或调整的方式、手段或目标，基本含义既是指政府行政职能和事业单位职能分开，也是指政府行政机关和事业单位机构分开。“政事分开”中的“事”即“事业单位”的简称，“政事分开”即“政府行政机构”和“事业单位”分开的简称，当属无疑。这些政策性文件基本解决了“政事分开”的含义、解决了“事”的含义。

那么，政策性文件当中的“政事分开”是否和《收费公路管理条例》第十一条第一款的“政事分开”的意义等同？笔者认为是等同的。《收费公路管理条例》第十一条第一款“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法成立专门的不以营利为目的的法人组织”的规定，正是对政策层面“政事分开”的法律确认和反映。《收费公路管理条例》第十一条的第一款“政事分开”指的就是“政府行政机构”和“事业单位”职能分开、机构分开，“事”即“事业单位”的简称。结合前述分析，“依法成立专门的不以营利为目的的法人组织”应当是指的“事”，即事业单位。因此，《收费公路管理条例》第十一条第一款其实表达了“政府还贷公路应当成立与政府行政机构相分离的在法律上有独立地位的事业单位法人作为项目法人形式”的意思。

（二）从行业主管部门的规定看

2001年9月原交通部《公路建设项目法人资格标准》（试行）规定：公路建设项目法人分为甲级公路建设项目法人和乙级公路建设法人。无论是甲级公路建设项目法人还是乙级公路建设法人，其资格标准条件之一为：对经营性公路，项目法人应具有工商行政管理部门颁发的《企业法人营业执照》；对于公益性公路，项目法人应具有事业单位登记管理机关颁发的《事业单位法人证书》。值得注意的是，这里的提法乃公益性公路，而非政府还贷公路。那么，公益性公路到底是什么？是否包括政府还贷公路在内？依据原交通部2000年8月同时颁发的《公路建设市场准入规定》第二条和《公路建设四项制度实施办法》第五条的规定，公路建设项目法人分为经营性公路建设项目法人和公益性公路建设项目法人。《公路建设四项制度实施办法》第五条第二款还进一步规定，非经营性公路建设项目法人为公益性公路建设项目法人。此规定明确指出了公益性公路即非经营性公路。尽管《收费公路管理条例》颁布之前，《公路建设市场准入规定》和《公路建设四项制度实施办法》就已经失效，不再具有法律效力。但是，它在历史上是一种真实的制度存在，将其作为一种学理上的解释依据，未尝不可。

显然，港珠澳大桥主体工程作为政府还贷公路，毫无疑问亦是一种非经营性公路，结合上述有关分析，可以得出港珠澳大桥主体工程属于公益性公路的结论。这个结论，从法律之间、学理之间和三地政府兴建港珠澳大桥的“为了造福珠江西岸和港澳两地乃至泛珠三角的目的”来看，都是经得起检验的，是正确的。故从原交通部《公路建设项目法人资格标准》（试行）、《公路建设市场准入规定》和《公路建设四项制度实施办法》的规定，亦能得出政府还贷公路的项目法人应为事业单位法人形式的结论。

（三）从事业单位的改革趋势看

自从改革开放以来，我国的事业单位一直处于改革的过程中。2008年2月，中共中央发布《关于深化行政管理体制改革的意见》（简称为《中共中央意见》），提到要“推进事业单位分类改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则……将主要从事生产经营活动的事业单位逐步转为企业”。从事生产经营活动的事业单位将逐步改制为企业，那么，港珠澳大桥主体工程的项目法人选择事业单位法人是否符合这个趋势？根据《中共中央意见》后文明确提出的表述：“要抓紧制定……事业单位分类改革的指导意见和方案……及时修订相关法律法规”。可见，《中共中央意见》的意图在于通过政策引导，实现相关法律法规的修订。而在现行法律没有修订之前，像港珠澳大桥主体工程这样的政府还贷公路选择事业单位作为项目法人具有合法性。

2011年3月，中共中央、国务院发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，再一次按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。其中，对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。可见，《关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确规定了公益性事业单位继续保留的政策。2011年7月，国务院办公厅印发了《关于事业单位分类的意见》，将公益性事业单位分为“面向社会提供公益服务的事业单位”和“为机关行使职能提供支持保障的事业单位”两大类型。而根据前述，由于作为政府还贷公路的港珠澳大桥主体工程在性质上属于公益性公路，那么，其项目法人应具备的公益性亦不言而喻。因此，尽管我国的事业单位正处于改革的过程当中，但是政府还贷公路的项目法人依然可以保留在事业单位的范围之列。港珠澳大桥十多年的工程实践已经证明了这一点。2010年2月26日，三地政府签署《港珠澳大桥建设、运营、维护和管理三地政府协议》，明确三地政府作为举办单位成立港珠澳大桥管理局，作为港珠澳大桥主体工程的项目法人，且明确港珠澳大桥管理局为非营利性事业单位法人。2010年5月24日，三地政府签署了《港珠澳大桥管理局章程》，再次明确了港珠澳大桥管理局为非营利性事业单位。2010年7月11日，广东省编办正式批复同意设立港珠澳大桥管理局作为港珠澳大桥主体工程的项目法人，项目法人性质明确为公益三类事业单位。2010年7月27日，经广东省事业单位登记管理局登记并颁发事业单位法人证书，港珠澳大桥管理局作为公益三类事业单位正式成立。如今，在港珠澳大桥管理局的主导下，港珠澳大桥已经于2018年10月23日顺利建成通车，并率先投身于粤港澳大湾区发展热潮中。随着事业单位改革的逐步深入，2019年12月30日，广东省编办印发了公益三类事业单位改革实施方案，明确不再保留公益三类事业单位，港珠澳大桥管理局也被调整为由行业主管部门批准、经登记设立的事业单位。从编制审批部门批准设立的事业单位变成经行业主管部门批准设立的事业单位，虽然批准机构发生了变化，但港珠澳大桥管理局作为事业单位法人的性质并没有发生任何变化。可以预见，未来的政府还贷公路项目法人仍将是登记设立的事业单位法人。这既是对《收费公路管理条例》第十一条的创造性实施，也将充分体现新时代中国特色社会主义法治的精神。

（四）从工程实践中的其他案例看

从其他工程实践情况来看，2004年《收费公路管理条例》出台之后，港珠澳大桥建成之前，广东省境内另有一条更早的政府还贷公路——韶赣高速公路粤境段，项目法人为韶赣高速粤境段管理处，该处的性质同样是事业单位法人。韶赣高速粤境段管理处于2006年9月正式获得广东省韶关市机构编制委员会的批文后成立。韶赣高速公路粤境段和港珠澳大桥主体工程均属于《收费公路管理条例》中所规定的政府还贷公路，两者都是政府还贷公路的项目法人应为事业单位法人有力的例证。

三、结语

《公路法》是我国公路行业的基本法，但《公路法》只是规定了我国的公路建设实行法人负责制，而《收费公路管理条例》作为《公路法》的下位法，也没有对政府还贷公路的项目法人到底应当是事业单位法人还是企业法人做出明确的规定。由于法律的模糊性，在公路管理实践中难免造成争议。

本文结合港珠澳大桥主体工程的实践经验，从政策性文件的规定、行业主管部门的规定、事业单位的改革趋势以及工程实践中的其他案例四个角度，论证了政府还贷公路项目法人应为事业单位法人在中国现行法律制度框架下是一种合法且规范化的操作方式。长远来看，《收费公路管理条例》应当对政府还贷公路项目法人的组织形式做出明确规定，以减少公路管理实践中的争议，提升公路管理的法治化水平。截至目前，针对《收费公路管理条例》的修订，国家交通行业主管部门分别于2013年、2015年和2018年向社会发布了三次征求意见稿。其中，2013年征求意见稿没有明确政府还贷公路项目法人的形式，基本维持了现有规定（参见2013年征求意见稿第十一条第一款、第二款）。令人惊喜的是，2015年征求意见稿将政府还贷公路修改为政府收费公路，并首次明确规定了政府收费公路应设立非营利性事业法人组织（参见2015年征求意见稿第九条第二款）。但是，2018年征求意见稿却再一次删去了事业法人的字眼，只是规定了政府收费公路的建设、养护和运营，应当由省级人民政府或者其授权的部门依法确定的法人组织实施（参见2018年征求意见稿第九条第一款）。从可操作性来说，2015年征求意见稿相对于2013年征求意见稿而言是一个进步，但2018年征求意见稿相对于2015年征求意见稿而言是一个退步。结合本文的分析，笔者建议，就政府还贷公路或政府收费公路的项目法人的组织形式，应该回归到2015年征求意见稿的规定才最理想。