浅谈对国土规划与国土空间规划的认识

赵曼婷 河南农业大学应用科技学院

一、国土规划与国土空间规划提出的时间和背景

国土规划：20 世纪80 年代初期，随着国民经济迅速恢复和大规模国土开发活动的展开，建设无序、资源浪费、环境污染和生态破坏等问题日益加重。针对当时的情况，党和国家领导人提出要开展国土整治与国土规划工作，中国总结了1949 年以来国土资源开发利用正反两方面的成功经验，开始全面部署和开展国土规划和国土整治工作。1985 年3 月，国务院批转国家计委《关于编制全国国土总体规划纲要的报告》。1987年国家计委印发了《国家规划编制办法》。1987 年10 月，国家计委完成《全国国土总体规划纲要》（实行稿），并与990 年2 月形成《全国国土总体规划纲要（草案）》（以下简称《全国纲要》）。

国土空间规划：各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。自然资源部于2019 年5 月23 日发布《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。

二、国土与国土空间、国土规划与国土空间规划的定义

国土：我国的国土包括陆地国土和海洋国土，其中陆地国土面积960 万平方公里，根据《联合国海洋法公约》有关规定和我国主张，管辖海域面积约300 万平方公里。——全国国土规划纲要（2016—2030 年）

国土空间：国家主权与主权权利管辖下的地域空间，包括陆地国土空间和海洋空间。

国土规划：偏重于土地资源开发利用，很少涉及森林、湿地、海洋等其他自然资源的统筹保护利用。根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、经济、社会、科学技术等条件，按规定程序制定的全国的或一定地区范围内的国土开发整治方案。

国土空间规划：国土空间规划则是全域全要素，也就是行政辖区内的土地、森林、草原、湿地、矿产、海洋、水域等自然资源部统一行使所有权的自然资源要素。对国土空间的保护、开发、利用、修复作出的总体部署与统筹安排。国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。——《省级国土空间规划编制指南》（试行）

三、国土规划与国土空间规划的规划任务

国土规划：根据规划地区的优势和特点，从地域总体上协调国土资源开发利用和治理保护的关系，协调人口、资源、环境的关系，促进地域经济的综合发展。

国土空间规划：综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国。

四、国土规划与国土空间规划的关系

国土规划是上游的一条支流，国土空间规划是一条干流。国土规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等各级各类空间规划，是多条支流。国土空间规划是这几条支流汇入后形成的干流。

五、小结

从规划的对象来看，国土和国土空间均指的是陆地国土和海洋国土。从规划的内容来看国土规划主要是制定开发和整治方案，国土空间规划包括保护、开发、利用和修复，相比国土规划在开发和整治（利用）的基础上更加强调了保护和修复。不过，原则上讲空间规划相对于国土规划应更侧重空间结构和功能整体安排。国土规划开展的目的是为了经济的可持续，社会的和谐发展。国土空间规划一是解决规划类型过多，实现“多规合一”，二强调的是生态文明的建设。国土规划主要是计划领域的指导性规划，主要涵盖资源、建设、环境几个方面。而国土空间规划范围更广更为基础，是各类开发保护建设活动的基本依据。国土规划强调的是通过协调人口、资源、环境的关系，促进地域经济的综合发展。国土空间规划师进一步明确了协调人口、资源和环境等方面的因素，通过科学布局生产空间、生活空间、生态空间，来实现绿色生产方式和生活方式、建设生态文明。应该说从国土规划到空间规划体现的是国家发展战略的变化。