“三农”发展再谋新篇

夏青

今年是“十三五”的收官之年。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，通过突出抓重点、补短板、强弱项，坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，取得了一系列新的重大成就。在“十三五”行将收官、“十四五”即将开启之时，10月29日，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。建议提出，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。

“十四五”时期是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。建议稿提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，这是根据我国发展阶段、发展环境、发展条件变化作出的科学判断。由此可见，提高农业质量效益和竞争力，将是未来五年“三农”工作的重点工作和重要目标。

2016年—2020年是“十三五”规划实施的五年，是向着历史性解决绝对贫困问题的目标挺进、向着全面建成小康社会的目标冲刺的五年，是全体国人奋进在民族复兴路上的“关键一程”，也是“三农”发展取得新辉煌的五年。在“十三五”规划目标任务即将完成，“十四五”即将开启之际，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）为未来数年的“三农”发展，勾画出了新蓝图。

“十三五”“三农”发展成就辉煌

农业农村部部长韩长赋日前撰文指出，“十三五”时期是我国决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚的关键五年。以习近平同志为核心的党中央始终坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，确立农业农村优先发展总方针，启动实施乡村振兴战略，推动农业农村发展取得历史性成就。特别是积极应对突如其来的新冠肺炎疫情和严重自然灾害影响，统筹做好疫情防控和农产品稳产保供，坚持抗灾夺丰收，集中力量补上“三农”领域突出短板，稳住了农业农村发展好形势。

一是重要农产品保障水平稳步提升。落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，严格保护永久基本农田，划定10.88亿亩粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，建成一批粮食生产核心基地，推动良种良田良机良法配套，农业综合生产能力进一步提升。粮食生产实现历史性的“十六连丰”，2019年产量达到13277亿斤，今年粮食产量有望高位增长。人均粮食占有量稳定在470公斤，远高于国际粮食安全线，14亿中国人的饭碗牢牢端在自己手中。小麦、水稻自给率超过100%，玉米自给率达到95%以上，实现谷物基本自给、口粮绝对安全。果菜茶肉蛋鱼等产量稳居世界第一，“菜篮子”“果盘子”供给充足，较好满足了人民群众日益升级的消费需求。

二是农业现代化建设迈上新台阶。农业供给侧结构性改革深入推进，现代农业产业体系、生产体系、经营体系加快构建，技术装备支撑能力明显增强，质量、效益和竞争力不断提高。2019年，农业科技进步贡献率达到59.2%。完成8亿亩旱涝保收、高产稳产的高标准农田建设任务，主要农作物耕种收综合机械化率超过70%。主要农作物良种实现全覆盖，自主选育品种面积占95%以上，主要畜禽核心种源的自给率超过70%。“互联网+”农产品出村进城工程启动实施，数字农业农村建设提速。多种形式适度规模经营实现新发展，全国家庭农场、农民合作社超过320万家，高素质农民超过1700万人，农村承包地流转面积比例达到35.9%。与“一带一路”沿线国家和地区农业合作积极推进，2019年农产品贸易总额达到2300亿美元，“十三五”时期年均增长7.6%，多元开放的农业对外合作格局加快形成。

三是农业绿色发展取得新进展。实施农业绿色发展五大行动，投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化加快推进。全国化肥农药使用量连续3年实现负增长，畜禽粪污综合利用率达到75%，秸秆综合利用率、农膜回收率分别达到86%和80%，农产品质量安全监测合格率稳定在97%以上。东北黑土地保护性耕作行动启动实施，耕地轮作休耕制度试点稳步推进，全国耕地质量较2014年提高0.35个等级。农业水资源利用效率不断提高，农田灌溉水有效利用系数达到0.559。农业生态系统养护与修复水平提升，长江流域重点水域自2021年起将实施为期10年的禁捕，内陆七大重点流域和主要江河湖海休禁渔制度实现全覆盖。

四是农民收入提前实现翻番目标。农村居民人均可支配收入2019年突破1.6万元，增速连续10年高于城镇居民，提前实现比2010年翻番目标。乡村产业加快发展，农产品加工营业收入达到22万亿元，加工转化率提高到68%。休闲农业和乡村旅游营业收入2019年达到8500亿元，2015年—2019年平均增速超过10%，直接带动1200万人就业。建成3200多个现代农业产业园、811个农业产业强镇、50个优势特色产业集群，县镇村联动发展的產业格局正在形成。2019年农民工总量达到2.91亿人，工资性收入占到农民收入的41.1%。

五是脱贫攻坚取得决定性成就。党的十八大以来，现行标准下农村贫困人口累计脱贫9348万人，贫困发生率降至0.6%，780个贫困县脱贫摘帽，区域性整体贫困问题基本得到解决。贫困群众“两不愁”质量明显提升，“三保障”突出问题总体解决，交通、水利、电力、通信等基础设施显著改善，960多万贫困人口通过易地扶贫搬迁摆脱“一方水土养不好一方人”的困境，教育、医疗卫生、文化等社会事业取得长足进步，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。贫困地区特色产业加快发展，每个贫困县都形成了2—3个特色鲜明、带贫面广的扶贫主导产业，90%以上的建档立卡贫困人口得到产业扶贫和就业扶贫扶持。今年年底脱贫攻坚战即将取得全胜，贫困群众将与全国人民一道迈入全面小康社会。

六是乡村振兴开局良好。农村人居环境整治三年行动目标任务基本完成，农村卫生厕所普及率超过65%，生活垃圾收运处置体系覆盖90%以上的行政村，95%的村庄开展了清洁行动。农村基础设施和公共服务水平显著提升，2016年—2019年新建改建农村公路120万公里，具备条件的建制村实现100%通硬化路，行政村光纤和4G网络覆盖率超过98%，农村饮水安全巩固提升工程全面实施。农村移风易俗加快推进，“中国农民丰收节”已成为弘扬中华农耕文化的金字招牌，乡风文明焕发新气象。自治德治法治相结合的乡村治理体系基本建立，党组织领导的农村基层组织建设明显加强，乡村治理能力进一步提升。

七是农村改革持续深化。中央先后出台农村承包地“三权分置”、土地承包关系保持稳定并长久不变、农村宅基地改革、农村集体产权制度、农业支持保护制度等重要文件，农村改革“四梁八柱”基本构建。农村基本经营制度进一步巩固完善，承包地确权登记颁证工作顺利完成，2亿多农户领到土地承包经营权证书。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地等改革试点扎实推进。农村集体资产清产核资基本完成，经营性资产股份合作制改革有序推进。农业支持保护制度逐步完善，以绿色生态为导向的农业补贴制度初步建立，调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴，创新完善农村金融保险服务，政策精准性普惠性明显提高。农垦垦区集团化、农场企业化改革深入推进，集体林权制度改革、供销合作社综合改革等协同推进，农村改革系统性集成性不断增强。制订修订25部农业农村领域法律法规和25部部门规章，完成95%的市、90%的县农业综合执法改革。

“三农”的新目标与新定位

十九大提出乡村振兴战略以来，站在全面建成小康社会的新起点上，十九届五中全会以优先发展农业农村为要求，首次提出“全面推进乡村振兴”，包括强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，提高农业质量效益和竞争力，实施乡村建设行动，深化农村改革，以及实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，从而全面明确了“十四五”时期“三农”的新目标与新定位。

突出乡村振兴在新发展格局中的战略地位。乡村振兴战略实施三年多以来，目前已经取得了重要进展，其制度框架和政策体系基本形成，一些改革试点和重大行动计划也在积极有序推进。为了应对世界经济发展面临的诸多不确定性，十九届五中全会的战略思路是，以确定性应对不确定性，充分发挥中国作为全球超大规模市场的优势，集中力量办好国内自己的事，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，形成发展新优势。在新的发展战略中，“三农”作为战略后院，不只是国民经济发展的压舱石和稳定器，更是形成强大国内市场的双循环战略核心环节和战略动力源泉。随着全面建成小康社会目标任务的实现，“十四五”时期我国“三农”工作的重点将从脱贫攻坚转移到全面推进乡村振兴上来，乡村振兴战略实施将从前一阶段的构建制度框架和政策体系进入到全面推进实施的新阶段。在“十四五”乃至今后较长时期内，全面实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化将成为“三农”工作的中心任务。所谓全面推进、全面实施，从振兴领域看，就是要全面推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴；从地域层面看，不论发达地区还是欠发达地区，都要在巩固脱贫攻坚成果的基础上逐步把工作重点转移到全面实施乡村振兴战略上来；从政策层面看，要全面推进落实规划政策和体制机制创新，使之得到有效实施。

强调以提高农业质量效益和竞争力来确保国家粮食安全。《建议》提出，适应确保国计民生要求，以保障国家粮食安全为底线，健全农业支持保护制度。坚持最严格的耕地保护制度，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，加大农业水利设施建设力度，实施高标准农田建设工程，强化农业科技和装备支撑，提高农业良种化水平，健全动物防疫和农作物病虫害防治体系，建设智慧农业。强化绿色导向、标准引领和质量安全监管，建设农业现代化示范区。推动农业供给侧结构性改革，优化农业生产结构和区域布局，加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设，推进优质粮食工程。完善粮食主产区利益补偿机制。保障粮、棉、油、糖、肉等重要农产品供给安全，提升收储调控能力。早在1954年，我国就提出了实现农业现代化的任务。2017年，党的十九大又将农业现代化扩展到农业农村现代化，明确提出要“加快推进农业农村现代化”。为推进农业现代化进程，近年来农业农村部先后分三批认定了283个国家现代农业示范区。相对于国家现代农业示范区而言，农业现代化示范区的内涵更加丰富，所涉及的领域更为广泛，更加符合加快推进农业农村现代化新形势的需要。同时，《建议》明确提出“开展粮食节约行动”，把节约粮食提升到国家行动高度。长期以来，各个环节尤其是餐饮环节的粮食浪费现象相当严重，既加剧了粮食供需紧张，影响国家的粮食安全，还会造成环境污染。节约粮食是践行新发展理念、保障国家粮食安全的重要举措。下一步还需要尽快制定实施粮食节约行动方案，明确行动的目标任务和具体政策措施。

首次在党的文献中提出“实施乡村建设行动”。十九届五中全会要求“全面推进乡村振兴”，提出“实施乡村建设行动”，主要任務是强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心；统筹县域城镇和村庄规划建设，保护传统村落和乡村风貌。所谓“行动”，就是明确“乡村建设”在全面建成小康社会向全面现代化建设推进中的普遍性、操作性。2018年2月，中办、国办印发了《农村人居环境整治三年行动方案》。随后，中共中央、国务院发布的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出了九大工程、三大行动和三大计划，其中许多内容涉及乡村建设，包括农村基础设施建设重大工程、农村人居环境整治行动、农村公共服务提升计划等。《建议》整合各个领域的乡村建设，明确提出“实施乡村建设行动”，内容涉及县城综合服务、城镇和村庄规划建设、乡村基础设施、农房建设质量、农村人居环境等方方面面，强调要把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。统筹推进乡村各项建设，实行建管用有机结合，建立系统化、现代化、长效化的机制，将是全面推动乡村振兴的重要基础和前提条件。

强调健全城乡融合发展机制以深化农村改革。十九届五中全会在“深化农村改革”中，提出要健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力；落实第二轮土地承包到期后再延长三十年政策，加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，发展多种形式适度规模经营，实现小农户和现代农业有机衔接。最早在2012年11月，党的十八大报告提出要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”；2018年中央一号文件又提出“加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”；而党的十九届五中全会又根据新阶段、新情况，将“全面融合”调整为“协调发展”，明确提出要“推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。城市与乡村是一个互补、互促、互利、互融的有机整体，在工农互促、城乡互补的基础上，促进城乡协调发展、共同繁荣，打造共建共治、共生共享的城乡发展共同体，将是实现共同富裕的重要途径。

把解决相对贫困统筹纳入乡村振兴战略。十九届五中全会提出，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。全社会集中力量推进脱贫攻坚取得了决定性的成效，为实施乡村振兴战略积累了不少好的经验，其中最为突出的就是为乡村振兴探索了一个有效机制：“五级书记负责”的领导制度、全社会共同行动的组织制度、有為政府与有效市场的要素投入制度、精准扶贫与精准脱贫的工作制度。而脱贫攻坚是一个攻坚机制，要向解决相对贫困的长效机制转型，就是以全面建成小康社会为新起点，两大战略不仅是先后接续相继的衔接，更是推进脱贫攻坚到乡村振兴的全面转型。从脱贫攻坚与乡村振兴的衔接到巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，表明发展阶段和目标任务的变化。一方面，在“十四五”时期，尽管脱贫攻坚目标任务已经实现，但仍需要设置一定的过渡期，继续巩固拓展脱贫攻坚成果，全面提高脱贫质量，增强脱贫的可持续性，防止返贫致贫；另一方面，又要全面实施乡村振兴战略，激发农村发展的内生活力。只有把二者有机结合起来，切实推动发展观念转变、减贫战略转型、工作体系转型、发展动力转换和政府政策转向，才能推动实现从脱贫攻坚到乡村振兴的转型，形成农民持续稳定增收减贫的长效机制。

专家建言“三农”新发展

如何构建扶贫长效机制并衔接乡村振兴

党的十九届五中全会明确指出，要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。这为保持脱贫攻坚政策总体稳定、多措并举巩固脱贫成果指明了方向。

国务院发展研究中心农村经济研究部原部长徐小青表示，“十三五”期间，我国脱贫攻坚取得决定性进展，2020年将确保如期打赢脱贫攻坚战。“十四五”期间，尤其是初期阶段，巩固脱贫攻坚成果，最重要的是防止返贫。要做好防止返贫监测帮扶，及时通报支出骤增或收入骤减家庭的预警信息，提前介入帮扶消除返贫致贫风险。

徐小青指出，反贫困具有长期性和持久性特征，2020年后，现行标准下绝对贫困的消除不等于扶贫工作的终结。尽管我国社会主要矛盾发生了变化，但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。因此，2020年后的扶贫工作，要从超常举措向常态帮扶转变，从集中攻坚向长效机制转变，促进逐步实现共同富裕。

农业农村部农村经济研究中心主任金文成表示，“十四五”时期，接续推进脱贫攻坚迈向乡村振兴需要做好以下几点。

第一，组织体制的延续。脱贫攻坚按照中央统筹、省负总责、市县抓落实，“五级书记”一起抓的体制非常有效，在全面推进乡村振兴的过程中，这样的体制可以优化延续，落实好党政一把手是第一责任人、“五级书记”抓乡村振兴的要求。

第二，脱贫经验的衔接。党的全面领导、集中力量办大事、增加投入、全社会关注和支持形成的社会扶贫大格局，这些脱贫攻坚中形成的经验都可以延续下来，汇聚全党全社会力量全面推进乡村振兴。

第三，脱贫政策的接续。围绕脱贫产业、脱贫事业形成的相关政策要进行延续。一方面，脱贫不脱政策；另一方面，脱贫政策要由原来的面对特定群体、特定地区、特定对象向普惠制转变，要面向乡村振兴的主战场形成更为普惠、全面的政策。这样不仅可以使群众不会因特定政策出现边缘化现象，更可以体现公共政策的公平性。

第四，脱贫产业的转型。当前，很多扶贫产业主要集中在种养业，通过农业产业发展实现脱贫、解决温饱。但是，全面推进乡村振兴，要推进一二三产业的融合发展，产业链要进一步延长，要做实一产、做大二产、做活三产。同时，要防范两大风险：一是产业同质化风险导致市场波动、损害农民利益；二是市场风险导致的价格大起大落、产业大幅波动。

第五，脱贫就业的转换。一方面推动农业人口走出去在外就业，稳定走出去人群在就业地落户进城。同时，鼓励和发展当地产业，促进就近就地就业创业，高度重视解决农村“三留守”问题。只有把充分就业做实了，才能长期、稳定地增加农民收入，从根本上防止脱贫人口返贫和农民收入下滑。

构建新型工农城乡关系

党的十九届五中全会提出“推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化”。对此，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆表示，在全面建设社会主义现代化国家新征程中，优先发展农业农村、全面推进乡村振兴，是一项具有全局和战略意义的重大任务。对我国这样一个人口大国而言，农业是基础产业，实现国家现代化必须实现农业现代化；对我国这样一个城乡二元结构问题依然突出的发展中大国而言，实现国家现代化必须实现农村现代化。必须清醒地看到，在全面建成小康社会的进程中，尽管农业农村发展取得巨大成就，但相比城市依然明显滞后；受工业化城镇化虹吸效应影响，未来农业农村将继续承受资源要素流失的巨大压力。面对这种情况，“十四五”时期乃至未来更长时期内，要加快农业农村现代化，就必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，真正做到优先考虑“三农”干部配备、优先满足“三农”发展要素配置、优先保障“三农”资金投入、优先安排农村公共服务。加快农业农村现代化，不仅需要依靠农业自身的发展进步、充分激发农民的主体作用，而且迫切需要发挥工业和城市的辐射带动作用，必须强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

叶兴庆认为，在全面建设社会主义现代化国家新征程中，必须统筹推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，支持有利于城乡区域协调发展的重大项目建设，尤其是要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。

湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长陈文胜表示，站在全面建设社会主义现代化国家的新起点上，党的十九届五中全会以优先发展农业农村为要求，首次提出“全面推进乡村振兴”，从而全面明确了“十四五”时期“三农”的新目标与新定位。

徐小青表示，“十四五”时期是乡村振兴战略的发力期，也是农村全面小康后向全面实施乡村振兴战略转变的关键期。为此，在实现全面小康和脱贫攻坚目标任务后，要逐步把国家“三农”工作的重点转移到全面实施乡村振兴战略上来，依靠全面深化农村改革，全力激发农村发展的内生动力，构建促进乡村全面振兴和农民持续稳定增收的长效机制，为2035年基本实现农业农村现代化奠定坚实的基础。

在此期间，以农业农村现代化为目标，以高质量发展为引领，补短板、调结构、抓改革、促振兴，力争到2025年乡村振兴的制度框架和政策体系更加完善。如在建设现代农业方面，积极谋划实施一批基础性、长远性、战略性的农业重大工程项目；在农村投資方面，实施一批重大工程项目，更好促进农业农村高质量发展；在农村改革方面，围绕完善农村产权制度和要素市场化配置机制，推出重大改革举措，促进城乡要素自由流动和平等交换，为推进乡村全面振兴提供更加有力的制度支撑。

陈文胜认为，中国现代化的进程中，工业化、城镇化的主要支撑来自农业、农村、农民，表明广大农民为中国的现代化前期积累作出了巨大贡献。在“十四五”时期全面推进乡村振兴的背景下，深入推进农村改革必须要在破除城乡二元结构上取得关键性突破，核心是保护并不断增进农民的利益。

徐小青表示，实施乡村振兴战略最根本的目标是“重塑城乡关系”，通过农业农村现代化实现城乡融合发展，改变城乡要素流动不畅、城乡产业发展脱节、公共资源配置不平衡等问题，最终推动国家现代化进程。

中国人民大学经济学院党委书记兼院长、教授刘守英认为，“十四五”时期我国的城乡关系将延续“十三五”时期的革命性跃迁态势，作为劳动力迁移主力军的80后及90后的离土、出村、不回村、不返农，农民与土地的黏度发生变化，乡村的人地关系松解、农地权利重塑、农业经营制度变革、农业发展方式转型、城乡关系改变，呈现出一个与“乡土中国”不同的“城乡中国”的成型。

刘守英表示，在新城乡中国格局下走中国特色社会主义乡村振兴道路，就要按照党的十九届五中全会提出的深化农村改革，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

加快城镇化和农村体制改革

就“十四五”时期我国在“三农”领域的规划应有哪些侧重点的问题，知名经济学家、国家发改委宏观经济研究院原副院长马晓河认为，“十四五”时期应该侧重做好一个“加大”，两个“加快”——一是加大对农业农村的支持力度；二是加快推进城镇化；三是加快农村体制改革，包括土地制度改革、公共福利、社会保障制度改革等。

马晓河表示，从以下几方面来看，“十四五”时期对农业农村发展是有利的。

首先，从结构转型角度看，“十四五”时期我们的需求结构变化、产业结构变化都有利于加快农业现代化进程。当一个国家进入中高收入阶段，人均GNI（国民总收入）进入到1万美元区间，特别是临近高收入国家门槛时，这个国家城市的投资空间会变得越来越狭窄，这就给农村地区提供了机会。相对于城市来说，农业农村的公共投资空间比较大，因此国家公共投资要想扩张，其重点必然要转向农业农村。产业结构方面，目前中国产业结构正由以工业为主向以服务业为主转换，服务业的扩张有利于农村劳动力就业。另外，城市化的进一步推进也有利于农业人口进一步转移，对农业的规模经营、劳动生产率提高都有利。“我做了测算，如果今后每年城镇化率提高1个百分点，到‘十四五末农村人口有望从目前的5.5亿变成4.8亿，这是一个重大变化。与此同时，农村劳动力有望从接近2亿下降到1.73亿，所以农村人均耕地会由目前的3.59亩上升到4.21亩，这有利于农业规模经营和生产率的提高。”马晓河说。

其次，科技革命有利于农业农村现代化的加快推进。当前生物技术、信息技术、新材料技术等给农业农村发展带来很多机会，这些技术向农业的渗透和运用可以加快设施农业、信息农业、智慧农业发展。

再次，乡村振兴战略规划将会在“十四五”时期顺利完成。乡村振兴战略规划提出82个工程、计划、行动，都要在2022年完成，这些工程、计划、行动都需要大量资本和技术投入，这些投入的增加和完成，会在推进农业农村现代化方面起到举足轻重的作用。

当然，在政策层面，国家在“十四五”规划中将会更加重视农业农村现代化的优先发展，补短板、打通城乡循环、扩大内需等，都会加大对农业农村的支持。

马晓河同时表示，有几方面的挑战需要注意。

一是全球新冠肺炎疫情的持续蔓延，进一步导致经济增长速度下滑，这对我国农业农村发展会带来两个压力：一方面，经济减速会给财政增收带来压力，财政增收困难后，由于其他领域的刚性支出，财政向农业农村增加投入的空间会受到挤压。另一方面，经济增速下降会影响农民就业。

二是当前的国际环境变化引起的经济结构调整将对农业、农村、农民带来影响。目前有部分制造业向东南亚转移，美国、日本等国家进行产业链重组，企业回迁、资本回撤等，都会导致挤压农民就业空间。国际市场需求萎缩也会导致中国的出口量下滑或增速放缓，进而引发国内存量中低端制造业不景气，并影响农民就业。此外，在新一代科技革命背景下，工业的智能化改造将造成大量工作机会被人工智能等代替，也会对农民就业带来不利影响。

三是中国的城镇化速度可能要慢于“十三五”时期。过去五年我国城镇化速度比较快，平均每年增长1.13个百分点，预计“十四五”时期每年平均增长1个百分点左右，这有可能会影响到农业农村的现代化进程。

四是要关注农民收入增长的速度，关注缩小城乡居民之间收入差距的难度是否会加大。从2012年以来，我国城乡居民收入的相对差距在缩小，但绝对差距在扩大，从2012年的16630元扩大到2019年的26338元，差距扩大了近1万元。再看农村内部，农村内部20%的高收入家庭与20%的低收入家庭的收入差额也在扩大。2013年农村内部高收入家庭人均收入比低收入多21323元，到2019年，这个差距扩大到31786元。所以在“十四五”时期，要继续遏制城乡群体之间的差距，可能会面临一定的困难。

马晓河表示，综合来说，“十四五”时期我国要解决发展不充分不平衡的问题，重点还在农业农村。“十四五”时期应该侧重做好一个“加大”，两个“加快”，即加大对农业农村的支持力度、加快推进城镇化、加快农村体制改革。

“三农”应在双循环中扮演重要角色

就“三农”在双循环中具有怎样的作用或扮演什么样的角色，叶兴庆表示，畅通国内大循环已成为中国经济发展的战略抉择，应站在这一新的历史方位观察和思考乡村发展问题。改革开放40多年来，尽管城乡二元结构在逐步消除、城乡二元体制被逐步打破，但是，城乡发展差距大、要素双向流动不畅的问题依然突出。推进城乡双向开放，有利于提高资源配置效率和居民消费率，促进经济实际增长率向潜在增长率靠拢，因此，应成为畅通国内大循环的主攻方向之一。推进城乡双向开放，有利于满足人民日益增长的美好生活需要，有利于实现“城市让生活更美好”的理想，满足部分市民对“乡村让心灵更向往”的渴望。

叶兴庆认为，应打通农民进城的通道，推进以人为核心的新型城镇化，消除城市吸纳外来人口的体制障碍：深化户籍制度改革，进一步降低落户限制；完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策；深化财税体制改革，重建地方税体系，形成“人多税多、税多公共服务好、公共服务好人多”的良性循环；从注重研究农民工市民化成本，转向注重研究农民工市民化的综合收益，为转变城市政府发展理念提供理论支撑。应打通市民下乡的通道，在扩大农村集体产权结构开放性方面迈出更大步伐：以稳定经营主体预期、促进可持续规模经营为目标，进一步扩大承包地产权结构的开放性；以优化人口结构、保障外来人口自住需求为目标，有序扩大农村宅基地产权结构的开放性，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式；以提高配置效率、发展乡村产业为目标，进一步扩大农村集体建设用地产权结构开放性。

马晓河表示，在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，应该把农业农村放在一个更加重要的战略位置。

首先，城市和农村的循环在整个国内大循环中是弱项。通俗来说，地区循环中接不上城市这一块的是农村，产业循环接不上的是农业，投资和消费循环接不上的是农民，所以在新发展格局里，应该更加重视农业农村农民问题。

其次，双循環的核心是生产、消费、流通等环节要打通，而目前在农业方面，比如说农业生产、加工、储备、流通等，事实上还有很多环节没有很好地打通，比如国内农业与国际农业的打通——国际市场、国内市场两个市场，国内农业资源、国际农业资源两种资源都需要打通。

另外，在体制改革方面也一样，农村体制改革跟城市体制改革也需要打通和协调。例如，在土地制度方面，农村建设用地入市应该与城市的国有土地实现“三同”——同地同价同权。这些方面都很重要。

“总体而言，‘三农将来会在‘双循环格局中扮演一个更加重要的战略角色，无论在生产、供给还是消费、投资方面，都会占据更重要的地位。”马晓河如是说。

针对“十四五”时期的农村产业发展，马晓河认为，农村产业融合发展应该是农业产业化的高级形态和升级版。从这个角度来看，农村产业融合应该把重点放在技术进步和管理创新方面。“具体而言，当前农村产业融合应该在农业内部重组产业链过程中，发展那些高附加值的产业领域。比如大连的樱桃，春节期间一斤可以卖到300多元；陕西的暖棚冬枣一斤可以卖到100多元，这些都是高附加值的产业。”马晓河说。

其次，可以重点发展产业融合中的延伸型产业。比如蓝莓卖原料价格就低，卖加工产品价格就高。当然，在加工型产品中，深度加工比粗加工价格又会更高一些。

第三，可以从产业交叉融合中寻找增收点。比如农业跟旅游业交叉、农业跟康养业交叉、农业跟教育交叉中寻找发展和增值点。

此外，还要注意发展那些通过工业化的技术渗透实现增值的产业。比如通过智能化改造、AI等实现农业设施的现代化，进而使得每亩土地上的农业增加值大大增加。马晓河举例说，一些养猪场通过智能化的设备改造，在十几层的大楼里养猪，通过自动化饲喂、检测、消毒、灭菌等，实现更高的效益。

马晓河在农村产业方面提了几个建议：一要在“十四五”时期深化管理体制机制改革；二要培育新型农业经营主体；三要从政策层面支持发展一些新业态、新模式；四要协调好农民跟新型农业经营主体之间的利益关系，建立一个完善的利益协调机制；五要完善农业农村发展、农民增收的政策框架。