资源型城市转型发展的路径探索：以平顶山市为例

索忠连

(1.河南省有色金属矿产探测工程技术研究中心，河南 郑州 450016；2.河南省有色金属地质矿产局第七地质大队，河南 郑州 450016)

资源型城市由资源而生，以资源产业为主导，在发展过程中存在着产业结构失调、生态环境破坏、空间规划不合理、经济增速减缓等问题[1]。资源开发带动城市的崛起，资源枯竭限制城市长远发展，以矿产为代表的资源型城市因势利导的转型升级成为必然选择。在生态文明建设的背景下，资源型城市转型不仅是产业经济的升级，更是绿色发展方式的转变[2]。绿色发展是未来发展的大方向，是实现资源产业高质量发展的重要途径和必然要求，也是我国实现由资源大国向矿业强国转变的必由之路。

资源型城市转型成功与否，主要取决于路径选择。很多学者从多方面对资源型城市进行研究，并产生了很多具有借鉴意义的理论成果，但是大多表现在宏观层面，解决方案在实践应用上有一定的局限性。因此，需要通过对资源型城市转型的理论研究，并结合转型的实践，探索资源型城市转型发展新路径。

1 资源型城市转型发展面临的问题

资源型城市产业系统基于对自然资源的开采、加工和利用而形成，不仅包括产业本身，还涵盖与产业相关的区域资源环境，具有产业单一性、资源依赖性、环境脆弱性等特征[3]。随着经济发展进入新常态，资源型城市产业方面结构单一、层次偏低、资源消耗量大、边际成本加速上升等问题逐渐暴露，煤炭资源型城市问题更加突出。煤炭资源型城市的产业结构以煤炭开采为主导，明显呈现出“一家独大”的特征，煤矿企业规模过大，企业组织结构不合理，影响城市经济可持续增长。粗放式经营造成资源利用率低下，煤炭资源型城市总体上以初级产品和原材料输出为主，精加工、深加工相关产品比重较低，影响经济收益。产业结构的单一导致就业结构单一，资源枯竭或是资源市场需求下滑时社会问题随之而来，企业经营乏力，失业及贫困人口激增，社会发展压力加大。

部分资源型城市是“先矿后城”的模式，发现重大资源后，短时间内集中人力物力组建城市，城市布局受到资源分布的影响，又缺乏长期合理的规划，以至于城市空间分布相对分散。煤炭资源型城市普遍面临地质环境问题，矿产资源开发直接作用于自然界，肢解地壳机体，必然会导致本来平衡的地壳物质出现不稳固，打破地壳物质和地层的平衡，诱发地质灾害[4]。煤炭开采导致严重的地面塌陷，据统计,全国21个主要采煤省份，采煤地表塌陷的面积多达45亿m2，部分地区还伴随滑坡和泥石流等情况[5]。这不仅对地面建筑物和人民生活工作造成直接威胁，而且造成土地浪费和植被破坏，也限制城市空间布局，严重阻碍城市长远发展。

资源型城市生态环境脆弱，过往城市发展过程中对矿产资源无序开采过甚，造成严重的生态破坏和环境污染。煤炭开采向外排放大量的煤矸石、粉煤灰等固体废弃物，占用大量空间，如不妥善处理，还会造成进一步的危害。煤炭开采所形成的瓦斯废气、煤矸石和粉煤灰堆放扬尘以及地面矸石山自燃所产生的烟尘微粒都严重影响大气环境[6]。煤炭开采产生大量受污染的矿井水，其大面积地下渗透造成水资源浪费，这些未经处理的矿井水会对水源造成污染。大量研究表明煤矿周边土壤重金属超标，露天堆放的煤矸石经过雨水淋溶渗透，加之大气沉降，大量污染物进入土壤，造成土壤污染[7]。

2 资源型城市转型发展的机遇和条件

2.1 政策机遇

2018年，《中华人民共和国宪法修正案》中，首次将生态文明写入宪法，绿色矿山建设已经上升为国家战略，成为我国实现由矿业大国向矿业强国转变的必由之路。国务院关于《全国矿产资源规划(2016～2020年)》的批复中明确要求，到2020年基本形成节约高效、环境友好、矿地和谐的绿色矿业发展模式。针对资源型城市的转型问题，我国已相继出台了多项重要文件和政策，此后各级政府加大对资源型城市转型发展的政策支持，并取得明显成效。2013年国务院出台的《全国资源型城市可持续发展规划(2013～2020年)》，将资源型城市分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种，明确不同类型城市发展方向和重点任务。2017年1月，国家税务总局、原国土资源部印发《关于落实资源税改革优惠政策若干事项的公告》。2018年1月，国家发展和改革委员会出台《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》。诸多政策红利都围绕资源型城市展开，促进矿产行业向绿色发展转变，助力资源型城市转型升级。

2.2 资源条件

资源型城市因资源而生，资源是其产业支撑，也是最大的优势。建国之初，部分资源型城市拥有丰富的矿产资源，重工业发展较全国其他地区迅速，快速成为全国闻名的重工业城市。资源型城市以资源输出为增长点，利于发展龙头企业，有固定的经济收入来完善城市基础设施，带动城市发展。 在我国中西部地区，交通、人口、资金、技术等处于劣势的情况下，资源型城市凭借丰富的资源，为城市发展提供充足的能源物质，与周边其他城市相比优势显著。大庆、金昌、攀枝花、克拉玛依等地区均是由资源开采而形成的城市，带动了整个地区发展，为国家建设做出贡献。

2.3 文化条件

资源型城市都有较为充足的自然和文化遗产。矿产资源的形成跟地质活动有关，矿产资源丰富的地区都发生过剧烈的地质活动，会留下一些著名的山地、水体、地质遗迹等自然风光。有些资源型城市还有深厚的人文资源，记录了与矿业发展有关的科教文化和典型的人物事件，例如大庆油田就产生了著名人物王进喜以及影响深远的“铁人精神”。部分资源型城市拥有独特的工业遗迹，如露天矿山公园和石油城等。这些优质文化资源为城市发展旅游经济打下良好的基础。

3 资源型城市转型发展的目标

资源型城市转型的本质是通过引导经济结构调整,降低城市对资源型产业的依赖，使资源型城市各方面发展更加协调。社会主义新时期，绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求，绿色发展的实现路径是产业生态化和生态产业化，构建绿色经济体系。为顺应时代潮流，资源型城市要向绿色方向转型发展，体现绿色发展和山水林田湖草生命共同体的系统思想。资源型城市以提升城市生态环境品质、文化品质、人民生活品质为目标进行转型，统筹山水林田湖草进行综合治理与恢复，深度挖掘矿业城市的地质文化内涵，优化国土空间布局，完善产业结构，保障城市长远健康发展。

4 资源型城市转型发展的路径

我国资源型城市转型升级发展路径各有异同，以往主要是围绕产业经济方面进行升级，转型方式单一。如今转型中更加注重整体发展和绿色发展的理念，根据资源型城市转型发展面临的问题，在城市空间布局、生态环境保护、优势产业和新型产业发展等方面进行理论分析。

4.1 优化国土空间布局

经济发展是对城市空间影响最为深刻的因素，经济转型需要对应的城市空间转型支撑。资源型城市空间转型要做好城市土地利用的长期规划，注重城市空间规划与矿区规划相协调，高效地进行土地开发建设[8]。优化中心城区空间布局与其他组团的功能分工，将矿区与生活区分离，形成合理的城市生产力布局。促进城市建设向集约化转变，加强产业整合，积极推进产业集群化发展，性质相似的企业空间集聚不仅可以节约土地，而且还能够降低生产成本。根据城市地形结构特点，制定景观、旅游服务职能的专项规划，提升人居环境和城市吸引力，同时落实生态功能分区管理，保护生态敏感区域。统一规划因采矿造成土地利用不合理的区域，如出现地面塌陷、裂缝等根据实际情况采用绿色方式进行恢复治理并重新划定土地利用方式，整合分散的用地，使其能够承载传统产业升级和新兴产业发展。加强现代化交通体系建设，加强市区与各矿点之间的交通联系，促进与周边城市建立紧密的沟通和人员物资流动，为产业转型提供便捷的交通支撑。

4.2 促进生态环境恢复

针对资源型城市存在的生态环境问题，在转型发展中秉承保育为主、治理并行的原则。做好源头预防工作，坚守生态保护红线，严格控制在生态功能区内开采矿产资源，维持矿区周边生态系统稳定。采用行政手段严格约束采矿企业行为，加快绿色矿山建设，淘汰落后产能，从而减少污染物排放。加强监测监管，落实企业的主体责任，坚持谁污染谁治理的原则，矿山企业开发活动对环境造成破坏，要依法恢复原有景观和健康的生态系统。对于已经遭受破坏的区域，要加大环境修复力度，推进山水林田湖草综合治理，加强山体破损区、地面塌陷区等重点地区的土地利用综合整治。消除山体破损区域的地质灾害风险，对裸露山体进行复绿，恢复原有的生态系统。地面塌陷区治理时，注重与土地利用规划和城市规划之间的衔接，尽量恢复原有用地性质，加强城市的绿道、湿地、园林、雨水花园等的建设，扩展绿色空间，使城市有机融合。做好污水处理，严禁污水不达标排放，推进流域生态修复，提高水质和提升河流防洪排涝能力，保护和修复河流生态系统。严格执行环保要求，降低大气污染物排放、加强固体废物资源化利用，净化城市环境。

4.3 巩固优势产业发展

矿产能源产业是资源型城市的支柱产业，在整体经济中所占份额较大，尽管煤化工、矿产开采等属于高污染、高能耗产业，也无法在短时间脱离，在今后一段时间内仍然需要持续投入和发展。但是能源产业绝不能走粗放式发展的老路，要与时俱进走科学化、绿色化道路。其一，职能部门做好监管工作，按照国家产业政策严格控制新增产能，避免盲目发展，逐步淘汰技术落后的企业，关停不满足国土、环保等相关法律法规的矿山。对于露天开采的矿山，要积极响应相关政策规定，全面建成绿色矿山。其二，深化人才发展体制机制改革，加大科研投入和人才引进力度，为人才提供交流学习的平台，尽可能地吸引高层次人才到本地开展创新创业活动。其三，通过政策支持和引导，鼓励企业加大研发投入，加快装备改造升级步伐，促进能源矿产清洁开发高效利用，提升企业核心竞争力。其四，优化资本投向，促使现有企业拉长产业链条，搞好深加工，大力发展新兴产品，强化能源产业优势。

4.4 促进新型产业替代

资源型城市要想谋求长远发展，就要摆脱对原有资源的依赖，根据自身优势并适当借助外部力量建立基本不依赖原有资源的新型产业。引导企业依托原有的工业基础，发展高附加产业，积极寻求合作，重点发展精细化工、机电装备业，提升制造业技术水平。提高第三产业比重，制定优惠产业政策，发展商业、金融、服务、互联网等行业。借鉴发达国家的经验，对废弃矿山矿井再利用，建设地下储库、地下医学疗养院、深地实验室以及地下生态城市等[9]。资源型城市拥有丰富的自然和文化资源，文旅经济是资源型城市新型产业发展的一个主要方向，打造休闲娱乐和科普教育于一体的旅游基地，提升经济增长新动力。

自然资源开采终将有所限制，需要新型能源为城市发展提供动力。煤矿区域地热资源开发在国际上有先进的参考案例，荷兰林堡省海伦市煤矿利用地热资源建成地热发电站，从地下800 m处泵出热水产生蒸汽，供附近300多处建筑使用[7]。热能发电和室温调节是对废弃矿井下的地热资源利用的主要形式，加大对地热资源的勘探和开发，打造清洁能源利用综合试验区，逐步淘汰落后火电机组，构建与清洁能源生产相适应的产业体系。

5 平顶山市转型的实践和探索

5.1 平顶山市概况及转型面临的问题

平顶山市是河南省中部重要的煤炭资源型城市，是建国后我国自行勘测设计、开发建设的第一座大型煤炭工业基地。平顶山市矿产资源丰富，全市现已发现矿种58种，煤炭资源占据优势，储量超过100亿t。煤层气、地热等清洁能源潜力巨大，据专家推算，市区及毗邻地区拥有丰富的中深层地热资源，这些绿色资源也是平顶山寻求能源替代的基础。作为矿业城市，平顶山市有丰富的地质科技文化资源，地质和矿业遗迹众多。元古代震旦纪冰川活动、二叠纪华夏植物群、华北古陆最后一个海相层—平顶山砂岩、海陆过渡相地区三叠系、二叠系界限标准剖面等珍贵地质遗迹均在平顶山市被发现。平顶山煤田完整记录了距今2.51亿年的二叠纪森林时代盛况和生物大灭绝这样的全球性重大地质事件，并且记载了新中国发现和开发大型煤田的地质工作光荣历史。丰富的文化资源有利于当地文化旅游经济的兴起，促进产业升级改造。

作为我国第三大产煤基地和焦煤生产基地，平顶山市的产业体系高度依赖煤炭资源，主要产业集中在煤炭开采和洗选、电热力的生产供应、黑色金属冶炼及加工和非金属矿物制品生产等高能耗行业。产业结构层次不高，高新技术产业发展滞后，2016年高新技术产业占比仅为3.5%，初级产品居多且附加值不高。新常态下国内煤炭需求不断下降，对整个城市经济发展造成直接影响。平顶山市多年来规模化煤炭开采，造成大片山体裸露，破坏地表植被，多处地下采空，使生态系统恶化。截至2017年，采煤沉陷区总面积已达83 955亩，其中农用地和建设用地占比分别为45.9%和24.5%[10]。煤炭开采导致的土地沉陷，塌陷坑常年积水，侵占土地，使新老城区也因采矿塌陷在空间上脱节，城市风貌亟待改善。平顶山市是先矿后城发展起来的城市，因此它的空间发展受到煤炭资源的分布影响，城市空间规划受阻，严重制约了城市的可持续发展。

5.2 平顶山市转型的探索

平顶山市积极开展转型发展，在全国绿色矿业发展示范区项目申报的窗口期抓住历史机遇，将进一步获得国家相关政策的支持，提高平顶山市的战略定位。平顶山市在全市范围内开展生态恢复工作，市区北面山地以重建生态景观、保护自然环境、涵养水源为主，打造平顶山市生态廊道，实现100%森林覆盖率。开展整体性生态保育和山体裸露区修复，在香山、龙山、落凫山、擂鼓台、平顶山、马棚山等区域进行植被恢复，加强森林抚育和低效林改造，提高林分质量。城区周边因煤矿开采造成地面塌陷，积水严重无法恢复的区域，根据塌陷情况，将其改造为湿地公园或者平原水库。对矿区煤矸石存放场进行防渗处理，防止污水下渗，控制工程作业时的烟尘排放，降低对大气的危害。通过技术处理对煤矸石进行资源化利用，作为工程建筑材料和发电燃料等，降低污染变废为宝。对全市范围重点水域进行恢复治理，集中在汝河生态带修复、净肠河生态带修复、水库生态治理、村庄河沟环境治理等四个项目。

针对空间发展问题，平顶山市对城区辐射区域进行综合规划，使城区与周边环境更好地融合，体现绿色发展的理念。市区北面东西走向的山体连线，以林地、草地、水系、湿地为主，建设生态涵养带，对靠近涵养带的农业和矿业用地进行生态改造,以便能够起到缓冲作用，减少外界扰动带来影响，提升生态服务功能。划定绿色矿业开发区，严格执行相关政策合理开发，做好环境保护工作，与城市建设发展相统一。建设新型产业集聚区，制定优惠政策，鼓励相关企业入驻，置换原有土地，合理规划土地利用方式，充分发挥各功能区作用。把矿区和工人生活区分离，建立快速交通，以通勤方式解决矿区生产问题。在生态涵养带边缘设置田园综合体，将农业与旅游业进行深度融合，建设农业与文化、休闲娱乐相结合的特色小镇，与主城区发展相呼应。在新老城区之间建设绿色矿业发展国际交流中心，加强国际交流合作，不仅能够提高城市的国际知名度，还能促进新老城区的空间融合。

平顶山市鼓励企业进行技术创新，大力支持企业转型，煤炭企业在原有矿产开采的基础上，增加生产工序，加快延续产品开发，对煤炭进行气化、液化，供给清洁能源,提高能源利用率。企业大力投入研发，实现技术突破，利用工业副产品煤焦油生产出工业萘、轻油、粗酚等多种煤化工产品，促进传统行业的持续发展。平顶山市也在摆脱对煤炭资源的依赖，大力发展新型产业。平顶山市拥有众多著名的地质遗迹，大力发展地质文化旅游产业，计划根据地质构造单元形成的地质走廊建设矿山公园，并在园区中展示不同地质年代的动植物和发生的典型事件。以时空穿越为主线，利用现代VR和5D技术将平顶山市主要地质遗迹所代表的古气候、环境和生态展现出来，打造成实景体验馆。参考侏罗纪公园的系列产品，进行古气候、生态和环境再造，打造集产品研发、生产、销售和影视制作推广为一体的文化产业链。为实现绿色发展，平顶山市积极寻求燃煤替代，改善城市能源结构，目前已经对煤矿地下空间的地热资源进行初步勘探，下一步实施重点片区的中深层地热规模化开发，与其他清洁能源一起构建“煤城不烧煤”的能源新模式。

6 结 语

综上介绍资源型城市面临的问题、转型发展具备的条件，结合时代特征制定转型目标，从理论上分析了城市产业发展、生态保护和空间规划等方面的转型路径，通过对城市转型发展的研究，为其他资源型城市的转型升级提供理论支持。平顶山市作为典型资源型城市，当前所暴露出的问题更加突出，其在城市转型方面做了积极的尝试，空间-生态-产业的总体设计探索思路具有一定的参考价值。因此，本文在资源型城市转型理论思考的基础上，对平顶山市的转型实践进行分析，以期对其他资源型城市转型提供现实参考。同时，资源型城市转型是一个复杂的问题，转型不是一蹴而就的，往往经历数十年才能基本完成转型，此过程中会涌现很多新的问题，还需要不断探索和实践。