河湖岸线保护与利用管理问题研究与探讨

一、河湖岸线管理形势及任务

岸线既具有行洪、调节水流、维持河流生态平衡的自然属性，还具有开发利用价值和为经济社会发展提供服务的资源属性。岸线控制线是指沿河流水流方向或湖泊沿岸周边为加强岸线资源的保护和合理开发而划定的管理控制线，岸线控制线分为临水控制线和外缘控制线。

随着经济社会的不断发展和城市化进程的加快，江河、湖泊开发活动和临水建筑物日益增多，对河流（湖泊）的岸线利用要求越来越高，基础设施建设项目对岸线资源的利用和管理提出更高的要求。在长江中下游、淮河中下游、珠江三角洲等经济发达地区，岸线开发利用程度普遍较高，港口码头、桥梁、取排水口、临河城市景观工程等开发利用项目密集。珠江三角洲地区20世纪80年代初期有主要桥梁60多座，至2020年已发展到200多座。淮河干流（淮滨～老子山）470km河段，80年代仅有6座大桥，至2020年已建大桥32座，拦河闸2座，港口码头111座，取排水口85个，规划建设6座大桥，港口需求旺盛。七大流域重点河段岸线利用长度由2430km 增加到3188km，新增岸线758km，增幅达到31.2%。

涉河建筑物的大量增加和部分岸线的无序开发，再加上部分河段的人为设障等现象，显著影响河道行洪，降低河道泄洪能力，对防洪工程安全有不利影响。一些桥梁多建在河道的狭窄处，河道行洪断面不断束窄，壅水影响、累计效应明显，蓄泄关系变化突出；城市建设和水景观需对滩地进行综合整治，岸线及滩地开发对河势变化、水资源、水生态环境有较大影响。因此，制定有效的管控措施，规范岸线开发利用管理，是近期河湖管理的重要任务。

二、淮河流域岸线利用管理现状及问题

1.岸线利用缺乏整体规划和有效管控

岸线利用缺乏统一有效的管理，不同部门各自为政，乱占滥用问题突出，产生了争抢岸线等矛盾。一些岸线开发利用未能统筹处理好上下游、左右岸等方面的关系，一些岸段的取水口、排水口、港口码头犬牙交错，相互影响。有的项目挤占规划保留区或防洪工程用地，改变河势，影响防洪安全。诸多问题的症结主要在于没有统一的岸线利用管理规划。一些临水城市对河湖岸线利用缺乏统一规划，随意围垦、占用河滩、违规建设码头港口，或与水争地进行建设房地开发等；对岸线利用缺乏功能区划概念，一些对水功能区有影响的码头或建筑物布置在河道的上游，对后续岸线利用项目和建设产生功能性不利影响；部分岸线利用项目从各自需求出发，立足于局部利益，缺乏与国民经济发展及其他相关行业规划的协调，常以单一功能进行岸线开发利用，造成岸线资源的配置不够合理，存在多占少用和重复建设现象，岸线资源总体利用效率不高，不能充分发挥岸线资源的效能，造成岸线资源的浪费。

2.城市河段侵占河道管理范围现象多，影响河道防洪工程安全

我国大中城市中约有700座城市有防洪要求，其中50座大城市有重要防洪任务。由于多年未遭遇大洪水威胁，一些城市管理者防洪意识淡漠，河道堤防的管理和保护范围长期得不到划定，随意占用河道管理和保护范围，一些城市房地产项目甚至建到堤脚下，更有甚者，直接在河道滩地内进行开发，不仅影响河道行洪，自身的防洪安全也难以保障。在河道滩地内弃置或存放固体污染物，设置多种堆场，影响河道行洪断面，污染河水水质。

3.岸线利用管理体制不顺，缺乏有效的协调机制

岸线的开发利用和管理涉及水利、国土、交通、航运、海事、市政、环保等多部门，受部门保护和行业利益驱动等影响，各部门都出台了相应的法律、法规和管理条例，但存在着主次不分、权限不明、范围不清、权责不一、管理交叉、相互重叠、推诿扯皮等现象。由于流域管理和行政区域管理之间、部门间和行业间缺乏有效的沟通、协调机制，导致政出多头，各自为政，多头管理，难以形成合力。一些管理制度、法规缺乏协调，管理范围重叠、交叉，岸线的防洪、供水、航运、生态环境保护以及开发利用功能缺乏统筹和协调，存在多头审批和重复审批问题。

4.岸线利用效率低，资源配置不合理

部分资源型城市港口岸线过度开发，不注重治理保护，缺乏有效的控制手段；部分城市河段建设项目过于集中，河道壅水累加效应加大，影响防洪安全和河势稳定。岸线利用配置不合理，水源地设置缺乏统筹规划，部分小型工程大量占用岸线资源，深水泊位浅水利用，造成岸线资源浪费；一些先期建设的码头因管理等问题无力经营形成阻水障碍，缺乏退出机制；部分省际河道两岸各自为政，竞相开发利用，未能处理好上下游、左右岸之间的关系，形成新的矛盾，岸线资源保护困难。岸线滩地利用多用于经济开发，较少考虑对水景观、水环境、水生态、水文化的影响。

5.建设项目的影响及防治措施研究滞后

岸线开发利用有助于经济发展，同时也压缩河道行洪断面，占用河道堤防管理和保护范围，影响河道行洪和河势稳定，对水生态环境也有一定影响。受多方面影响，目前就建设项目对河道行洪和河势稳定的影响，特别是项目的累加效应及影响机理缺乏研究，对项目建设前后河道冲刷、淤积和行洪能力的影响计算方法需研究验证，对可能采取的补救、补偿措施效果，需进一步观察评价。有关管理法规相对滞后，对建设项目需采取的补救、补偿措施无权威的法规和技术依据。

三、淮河流域岸线保护与利用管理规划编制重要作用及意义

2007年3月，水利部《关于开展河道（湖泊）》岸线利用管理规划工作的通知》（水利部水建管〔2007〕67号），在全国范围内启动了河道（湖泊）岸线利用管理专项规划，淮委于2012年组织编制完成并上报水利部，因规划水平年临近未实施。2013年，国务院批复了《淮河流域综合规划》，淮河流域河道（湖泊）岸线利用管理专项规划作为流域综合规划的一部分。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，2019年2月，水利部下达《水利部关于淮河流域重要河道岸线保护与利用管理规划项目任务书的批复》，《淮河流域重要河道岸线保护与利用管理规划》（以下简称《规划》）编制再次启动。《规划》系统划定了岸线控制线，即临水控制线和外缘控制线，岸线功能实行分区管理，即岸线保护区、岸线保留区、岸线控制利用区和岸线开发利用区四类，从而成为淮河流域岸线保护利用和涉河事务规范管理的重要技术依据，对规范岸线利用和涉河建设项目管理，对保护防洪工程安全，统筹水资源、水环境、水生态保护有重要意义，将对淮河流域水利规范化管理产生积极影响。

四、河湖岸线保护管理建议及对策

1.理顺河湖岸线管理体制与机制

河湖岸线是不可再生资源，岸线开发利用直接影响河道行洪、河势稳定和河道安全。河湖岸线的开发利用与保护，应由水利主管部门按流域统一管理与行政区域管理相结合的原则统一规划和管理，交通、航运主管部门可负责岸线水面的日常巡查，航运主管部门整治航道和水利主管部门整治河道应相互征求对方意见，不得影响河道行洪、河势稳定和河道管理。交通、航运以及其他部门凡占用河道岸线开发利用项目，其工程建设方案应编制防洪评价报告，按水行政许可程序将工程建设方案报经有管辖权的流域机构或水行政主管部门审查同意。

2.开发与保护并重，严格分区管理

地方人民政府应组织水行政主管部门组织编制本辖区内河道、湖泊保护规划并监督实施，勘定范围。开展河道、湖泊巡查，工程占用河道、湖泊水域及行洪断面的应采取工程措施予以补偿，保障防洪工程安全。依法加强河湖管理，严禁围垦河湖和人为设障，违法圈围应限期逐步清退。在河湖管理范围内建设各类桥梁、码头等建筑物，应对项目累加效应进行分析，制定补救补偿措施，尽可能消除不利影响。开展水生态保护与修复试点工作，促进水生态系统良性循环，保证河湖水质不恶化。

3.优化资源配置，合理利用岸线资源

城市总体规划中应注意涉河建设项目功能分区，与岸线利用管理规划功能区相一致，同时避免建设项目超过临水控制线和功能分区相矛盾；岸线利用应注意规模开发，避免岸线“深水浅用、长线短用”，综合配置城市多种资源，避免资源空置，经济开发与防洪安全并重。

4.加强涉河建设项目管理基础研究，完善法规规章制度

目前涉河建设项目防洪评价只是针对单个项目，没有对整个区域河段的建设项目所造成的累积不利影响进行总体评价，有关部门应积极组织对岸线开发利用程度高的河段进行总体评价和研究。对涉河建设项目较集中的河段、重要险工及河势不稳定区域设置必要的观测设施，对工程实施前后河道行洪能力及河势变化进行研究性观测，对防洪影响处理工程补救措施进行验证分析，对计算分析方法进行验证分析，尽快制定涉河建设项目技术审查标准。

对岸线有偿使用制度进行系统研究，研究通过经济手段调节岸线资源的可行性。建立淮河流域岸线利用建设项目管理数据库，对各类岸线利用项目的工程特性及影响进行跟踪统计分析■